Por una responsabilidad penal y patrimonial del presidente y de los ministros en caso de atentado grave contra los intereses fundamentales de la Nación
Propuesta doctrinal acompañada de una arquitectura constitucional y legislativa sometida a peritaje
La democracia francesa descansa sobre una contradicción cada vez más difícil de defender. El ciudadano responde de sus actos, el contribuyente de sus declaraciones, el empresario de las infracciones o faltas que le son imputables, mientras que los gestores públicos pueden ser sancionados por ciertos incumplimientos graves propios de su responsabilidad financiera. Sin embargo, cuando una decisión tomada en la cúspide del Estado conduce a la pérdida de una tecnología estratégica, a la transferencia de un saber hacer irreemplazable, a la desaparición de una capacidad industrial esencial o a la instalación de una dependencia duradera respecto del extranjero, la responsabilidad personal de quienes decidieron se vuelve extremadamente difícil de establecer.
Y, sin embargo, el perjuicio puede ser considerable. Una fábrica cierra, una patente cambia de control, los ingenieros se van, una cadena de producción desaparece y Francia debe a veces dedicar varios años a reconstruir una capacidad que había dejado salir de su territorio. A la hora de averiguar quién disponía de la información, a quién se había alertado, quién había formulado reservas, quién firmó y quién decidió no proteger el activo en cuestión, la decisión se diluye entre la Presidencia de la República, Matignon, varios ministerios, las administraciones centrales, las autoridades de control y gabinetes cuyos miembros hace tiempo que cambiaron de funciones.
No se trata de afirmar que toda política industrial fallida debería convertirse en una infracción. Gobernar obliga a decidir en la incertidumbre. Una operación puede parecer aceptable cuando se autoriza y revelarse desastrosa varios años después. Una empresa extranjera puede incumplir sus compromisos, una tecnología puede adquirir una importancia nueva, una crisis internacional puede alterar la correlación de fuerzas y una previsión económica puede ser desmentida por los hechos.
La justicia no debe, por tanto, condenar nunca a un dirigente simplemente porque la historia juzgue mala su política. Debe, no obstante, poder investigar cuando existen elementos precisos que hacen pensar que el fracaso ya no se debe solo a un error de apreciación, sino a una ocultación, un conflicto de intereses, una corrupción, una falsificación, una violación deliberada de una obligación protectora o una decisión tomada con conocimiento de un riesgo grave y directamente previsible para los intereses fundamentales del país.
El principio que aquí se defiende es sencillo: el cargo debe estar protegido para que el Estado pueda actuar, pero no debe servir para sustraer definitivamente a la persona de toda responsabilidad. Esta responsabilidad no debe basarse en la ira popular ni adoptar la forma de represalias políticas. Debe derivarse de una ley anterior a los hechos, de elementos probatorios verificables, de un procedimiento contradictorio y de una decisión dictada por un tribunal independiente.
Proteger el mandato presidencial sin instituir una absolución definitiva
Primero hay que disipar una confusión. El artículo 16 de la Constitución no define la inmunidad del jefe del Estado. Regula los poderes excepcionales que pueden ejercerse cuando las instituciones de la República, la independencia nacional, la integridad del territorio o el cumplimiento de los compromisos internacionales se ven amenazados de forma grave e inmediata, y el funcionamiento regular de los poderes públicos constitucionales se interrumpe. Incluso en esa situación, el presidente no recibe jurídicamente el derecho a hacerlo todo: sus medidas deben tender al restablecimiento del funcionamiento normal de las instituciones y su mantenimiento puede ser controlado por el Consejo Constitucional.
El régimen de responsabilidad del jefe del Estado se encuentra principalmente en los artículos 67 y 68. El artículo 67 consagra dos protecciones distintas. La primera es una irresponsabilidad por los actos realizados por el presidente en esa calidad, sin perjuicio de la Corte Penal Internacional y del procedimiento de destitución. La segunda es una inviolabilidad procesal temporal: durante su mandato, el presidente no puede ser requerido para testificar ni ser objeto de una acción, una instrucción o un procesamiento ante un tribunal francés. Los plazos de prescripción y de caducidad quedan suspendidos, y los procedimientos que se vieron obstaculizados pueden reanudarse un mes después del cese en sus funciones.
Esta reanudación no significa, sin embargo, que un expresidente pase automáticamente a ser justiciable por todos los actos realizados en el Elíseo. La irresponsabilidad vinculada a los actos propiamente presidenciales constituye actualmente una protección de fondo, y no un simple aplazamiento de las actuaciones hasta el final del mandato. El Consejo Constitucional precisó además que el Alto Tribunal instituido por el artículo 68 no es un tribunal penal encargado de juzgar al presidente por las infracciones cometidas en esa calidad: es una asamblea parlamentaria que puede pronunciar su destitución en caso de incumplimiento manifiestamente incompatible con el ejercicio de su mandato.
La protección procesal del presidente durante su mandato es legítima. Un jefe del Estado no podría cumplir su misión si cada arbitraje diplomático, militar, económico o industrial pudiera provocar de inmediato cientos de denuncias, citaciones judiciales o medidas coercitivas destinadas a paralizar su acción. La continuidad del Estado exige, por tanto, una inviolabilidad fuerte durante el ejercicio del cargo.
Pero esta protección funcional no debería convertirse en una irresponsabilidad definitiva por las infracciones que se cometieran en el propio ejercicio de la presidencia. Un mes después del fin de sus funciones, el antiguo jefe del Estado debería poder responder de los crímenes y delitos que le fueran personalmente imputables, incluso cuando se deriven de un acto presidencial, siempre que los hechos se hayan cometido después de la entrada en vigor de la reforma, que estuvieran definidos con precisión como infracciones en el momento de su comisión y que una comisión independiente haya autorizado previamente el ejercicio de la acción pública o cualquier medida coercitiva dirigida contra él.
Esta reforma debería ser exclusivamente prospectiva para los actos realizados en calidad de presidente. El principio de legalidad exige que los elementos constitutivos de un crimen o delito y las penas correspondientes sean definidos por la ley. El principio de irretroactividad impone por separado que solo sean punibles los hechos que ya constituían una infracción en el momento de su comisión y que solo puedan imponerse las penas aplicables en ese momento.
Esta prudencia puede parecer frustrante cuando se trata de examinar decisiones pasadas. Es, sin embargo, indispensable para la credibilidad de la reforma. Un texto concebido para alcanzar retroactivamente a un presidente determinado sería denunciado inmediatamente como una ley de circunstancias. Una reforma aplicable a todos los presidentes futuros plantea, por el contrario, una regla general: nadie debe poder entrar en el Elíseo sabiendo que las infracciones que cometiera en el ejercicio de sus funciones quedarían definitivamente sustraídas a la justicia.
Someter a los ministros a los tribunales ordinarios
La situación de los ministros es diferente. El artículo 68-1 de la Constitución ya dispone que son penalmente responsables de los actos realizados en el ejercicio de sus funciones cuando estos estaban tipificados como crímenes o delitos en el momento de su comisión. Sin embargo, los juzga el Tribunal de Justicia de la República.
Este régimen alimenta la sospecha de una justicia particular reservada a los responsables políticos. El problema no reside necesariamente en la seriedad individual de los miembros de este tribunal, sino en su composición y en su propia existencia: los ministros no comparecen ante los tribunales normalmente competentes para juzgar a los demás ciudadanos.
El Tribunal de Justicia de la República debería, por tanto, suprimirse. Los miembros del Gobierno deberían responder ante los tribunales penales ordinarios, con una especialización suficiente para tratar expedientes complejos que mezclan derecho penal, finanzas públicas, secreto de la defensa nacional, decisiones administrativas y política industrial. Seguiría siendo necesario un filtro previo para los actos realizados en el ejercicio de las funciones ministeriales, de modo que una simple discrepancia política no pudiera provocar automáticamente una imputación o un registro.
En cambio, los actos cometidos antes del nombramiento de un ministro o totalmente ajenos a sus funciones seguirían rigiéndose por el derecho común sin autorización previa. La Constitución no tiene por qué organizar un régimen especial para una infracción privada o anterior al mandato ministerial.
Esta reforma permitiría, sobre todo, reconstruir toda la cadena de decisión. Una venta estratégica o una transferencia tecnológica rara vez es fruto de la voluntad de una sola persona. La operación puede haber sido preparada por una administración, negociada por un gabinete, autorizada por el ministro de Economía, examinada por un ministerio sectorial, arbitrada en Matignon y respaldada políticamente por la presidencia.
La justicia debería poder determinar el papel exacto de cada uno, sin concentrar artificialmente toda la responsabilidad en el presidente ni diluirla en la colegialidad gubernamental. Quien transmitió lealmente una alerta, quien se limitó a ejecutar una instrucción legal, quien negoció garantías, quien tomó la decisión final y quien eventualmente ocultó una información determinante no deben ser tratados de manera idéntica.
Los intereses fundamentales de la Nación ya incluyen su potencial científico y económico
El derecho francés no reduce los intereses fundamentales de la Nación a la defensa militar y a la integridad territorial. El artículo 410-1 del Código Penal incluye en ellos la independencia del país, su seguridad, sus medios de defensa y de diplomacia, pero también los elementos esenciales de su potencial científico y económico, en particular agrícola, así como su patrimonio cultural.
Una empresa que domina un procedimiento irreemplazable, una tecnología nuclear, un componente espacial, una capacidad de ciberseguridad, un programa informático de defensa, una patente energética o una cadena de suministro indispensable puede, por tanto, corresponder a un interés jurídicamente protegido.
Francia dispone, además, de un régimen de autorización previa de las inversiones extranjeras en los sectores sensibles. El artículo L. 151-3 del Código Monetario y Financiero somete a la autorización del ministro de Economía ciertas inversiones relativas a actividades que participan en el ejercicio de la autoridad pública o que pueden atentar contra el orden público, la seguridad pública o los intereses de la defensa nacional. La autorización puede ir acompañada de condiciones destinadas a proteger esos intereses.
La reforma propuesta no debe, por tanto, crear un sistema paralelo que ignore los mecanismos existentes. Debe completar y reforzar el régimen previsto en los artículos L. 151-3 y siguientes del Código Monetario y Financiero, así como los dispositivos particulares aplicables a la defensa, la energía, las telecomunicaciones y las infraestructuras esenciales.
Lo que falta hoy no es toda forma de control. Es una obligación personal, escrita y trazable que recaiga sobre quienes toman la decisión, así como la posibilidad de exigir su responsabilidad cuando se hayan eludido deliberadamente obligaciones claramente definidas.
En cambio, sería contrario al principio de legalidad crear una infracción tan vaga como el «declive de Francia», la «mala gestión de la Nación» o el «sacrificio de los intereses franceses». Estas expresiones tienen fuerza política, pero no permiten conocer con precisión la conducta prohibida. El legislador debe definir los crímenes y delitos en términos lo bastante claros para que el juez no tenga que inventar él mismo la infracción después de los hechos.
La reforma debe, por tanto, empezar por instaurar obligaciones objetivas. Antes de cualquier decisión relativa a un activo estratégico, la autoridad competente debería estar obligada a hacer identificar al beneficiario efectivo de la operación, recabar las evaluaciones técnicas y de seguridad, transmitir las alertas existentes, declarar los conflictos de intereses, verificar las garantías propuestas y motivar por escrito toda decisión que se aparte de un dictamen desfavorable convergente.
Solo después de haber creado estas obligaciones precisas resulta posible sancionar su violación deliberada.
Clasificar los activos estratégicos sin crear una ley penal secreta
Un registro nacional de activos estratégicos permitiría identificar las empresas, tecnologías, infraestructuras, patentes, programas informáticos, datos, cadenas de suministro y conocimientos técnicos cuya pérdida de control podría atentar gravemente contra los intereses fundamentales del país.
Una parte de este registro debería permanecer necesariamente confidencial. Hacer pública la lista completa de las vulnerabilidades nacionales o de las tecnologías militares sensibles crearía nuevos riesgos. Pero esta confidencialidad no debe conducir a la existencia de una obligación penal secreta.
La clasificación debería derivarse de una decisión administrativa formal, motivada y notificada a las autoridades competentes para autorizar, prohibir o condicionar la operación. Para exigir la responsabilidad penal de quien decide, la justicia debería demostrar que este conocía personalmente la clasificación en el momento en que resolvió.
La decisión de clasificación no podría ser incuestionable. La empresa o la persona directamente afectada debería poder recurrirla ante el juez administrativo. Además, si la legalidad de esta clasificación condiciona el resultado de un proceso penal, el tribunal penal ya es competente para interpretar el acto administrativo y apreciar su legalidad en aplicación del artículo 111-5 del Código Penal.
La clasificación debería estar limitada en el tiempo. Una duración inicial de cinco años, renovable tras un nuevo examen contradictorio, permitiría evitar que tecnologías que se han vuelto corrientes permanezcan indefinidamente encerradas en un régimen excepcional. La administración debería poder desclasificar el activo cuando los riesgos hayan desaparecido, pero también renovar o reforzar su protección cuando su importancia estratégica haya aumentado.
El registro nunca constituiría por sí solo la definición de la infracción. Solo establecería que un activo estaba sujeto a un régimen protector reforzado. Un procesamiento exigiría además la prueba de una competencia decisoria, de una obligación violada, de una alerta circunstanciada, de un conocimiento personal y de un comportamiento deliberado.
Lo que la justicia debería demostrar realmente
La producción de un daño no puede bastar. Que una empresa haya cerrado tras su venta o que una tecnología haya pasado bajo control extranjero no demuestra automáticamente que el ministro que autorizó la operación cometiera una infracción.
La justicia debería, en primer lugar, identificar la competencia exacta del responsable. El verbo «facilitar» es demasiado amplio para definir una infracción principal, ya que un agente puede preparar un expediente u organizar una reunión sin tener el poder de autorizar o impedir la operación. La responsabilidad principal debería recaer en la persona que recibió la competencia para resolver, así como en quien hubiera falsificado, alterado, sustraído u ocultado voluntariamente una información determinante con el fin de obtener la autorización. Las demás participaciones eventuales se regirían por las reglas ordinarias de la complicidad.
Habría que demostrar a continuación que el activo había sido debidamente clasificado y que quien decidió conocía esa clasificación. Una alerta escrita y circunstanciada debería haber expuesto un riesgo grave y directamente previsible. No bastaría una simple opinión que afirmara que una operación sería «contraria a la soberanía». La alerta debería identificar la tecnología amenazada, la dependencia que podría derivarse, las soluciones alternativas disponibles y las consecuencias concretas de la pérdida de control.
La justicia debería también establecer la violación deliberada de una obligación particular: prohibición de resolver antes de la entrega de un dictamen obligatorio, deber de transmitir una alerta, obligación de identificar al beneficiario efectivo, obligación de revelar un conflicto de intereses, necesidad de motivar una decisión contraria o deber de imponer determinadas garantías.
Por último, el daño y el nexo causal deberían objetivarse mediante peritajes contradictorios. Una empresa puede desaparecer a causa de una ruptura tecnológica, de errores de gestión privados, de una evolución del mercado o de decisiones tomadas varios años después de la autorización inicial. El tribunal debería, por tanto, determinar si la conducta reprochada desempeñó un papel suficientemente directo en la pérdida de la tecnología, de la capacidad o del saber hacer.
Esta exigencia probatoria protege simultáneamente a la Nación y a quienes deciden. Permite investigar hechos graves sin convertir cada fracaso industrial en una acusación penal.
Un filtro procesal que permita la investigación en lugar de impedirla
Una comisión independiente es indispensable para impedir que denuncias fantasiosas o puramente militantes paralicen a los expresidentes y a los ministros. No debe, sin embargo, exigir, antes de cualquier investigación, las pruebas que solo la investigación permitirá obtener.
La expresión «indicios graves o concordantes» no debe utilizarse, por tanto, en esta fase. En el Código de Procedimiento Penal, ese umbral permite en particular la imputación de una persona después de que ya se hayan llevado a cabo investigaciones. Exigirlo antes del acceso a los archivos o a los intercambios confidenciales crearía un círculo imposible.
El filtro debería intervenir en un momento claramente definido: antes del ejercicio de la acción pública y antes de cualquier medida coercitiva dirigida contra la persona protegida. En cambio, deberían seguir siendo posibles antes las comprobaciones no coercitivas. El ministerio fiscal podría consultar los documentos públicos, oír voluntariamente a terceros, recabar denuncias, solicitar la conservación de datos o examinar documentos que le hubieran sido transmitidos debidamente.
La comisión autorizaría la acción pública cuando la solicitud se basara en elementos precisos, circunstanciados y verificables que hicieran plausible la comisión de una infracción y que no se redujeran a la simple impugnación de la oportunidad de una política pública.
Sus decisiones deberían estar motivadas y ser susceptibles de un recurso limitado ante una formación especial de la sala de lo penal del Tribunal de Casación. Este recurso no versaría sobre la culpabilidad, sino sobre la competencia de la comisión, su imparcialidad, la regularidad del procedimiento, la motivación de su decisión y la correcta aplicación del umbral legal.
Un archivo nunca debería prohibir definitivamente toda investigación. Seguiría siendo posible una nueva solicitud en presencia de elementos nuevos.
Preservar las pruebas sin ignorar el derecho vigente de los archivos
El Código del Patrimonio ya regula los archivos públicos procedentes de la actividad del Estado. Su artículo L. 213-4 autoriza en particular la firma de protocolos relativos al tratamiento, la conservación, la valorización o la comunicación de los archivos procedentes del presidente de la República, del primer ministro, de los ministros y de sus colaboradores personales.
La reforma no debe, por tanto, pretender inventar la conservación de los archivos presidenciales y ministeriales. Debe instaurar un régimen reforzado para los expedientes relativos a los activos estratégicos.
Las nuevas obligaciones de conservación deberían imponerse no obstante cualquier estipulación contraria de un protocolo de archivos, sin que por ello los documentos sean inmediatamente accesibles al público. Tres nociones deben permanecer distintas: la duración de la conservación, las condiciones de comunicación al público y el acceso de la autoridad judicial.
El expediente estratégico debería incluir las notas, dictámenes, actas, correos electrónicos, mensajerías profesionales, datos de los teléfonos de servicio y documentos de seguimiento. Los intercambios realizados mediante una mensajería o un dispositivo privado también deberían incorporarse a los archivos cuando se refieran a una decisión pública. La elección de una herramienta personal no debe permitir sustraer una decisión del Estado a las obligaciones de conservación.
Desde la apertura de un procedimiento, un magistrado debería poder ordenar la conservación inmediata de los documentos y datos útiles. La violación de esta orden no requiere, sin embargo, la creación de un delito completamente nuevo, ya que el artículo 434-4 del Código Penal ya castiga la destrucción, sustracción o alteración de un documento con el fin de obstaculizar el esclarecimiento de la verdad. Cuando el autor está llamado, por sus funciones, a contribuir a ese esclarecimiento, las penas ya están agravadas.
La buena solución consistiría en completar este artículo para agravar específicamente las penas cuando el documento sea objeto de una orden judicial de conservación, se refiera a un activo estratégico y sea destruido u ocultado por una persona depositaria de la autoridad pública.
Hacer posibles los registros institucionales sin negar el secreto de la defensa nacional
El derecho francés ya prevé un procedimiento particular para los registros en lugares que albergan elementos amparados por el secreto de la defensa nacional. El artículo 56-4 del Código de Procedimiento Penal exige en particular una decisión escrita del magistrado, la presencia del presidente de la Comisión del Secreto de la Defensa Nacional o de su representante, el inventario de los elementos clasificados y su precinto.
Sería inútil recrear un procedimiento paralelo. La reforma debería completar el artículo 56-4 para precisar su aplicación a los locales de la Presidencia de la República, de Matignon y de los ministerios.
Un registro institucional debería ser autorizado por una formación colegiada de magistrados y definir con precisión las infracciones investigadas, los lugares afectados y las categorías de documentos buscados. El secreto de la defensa nacional no podría oponerse de forma global, pero los elementos clasificados seguirían examinándose según el procedimiento seguro existente.
Durante el mandato presidencial, la operación no podría tener por objeto ni por efecto eludir la inviolabilidad personal del jefe del Estado. Una investigación dirigida a colaboradores o a documentos institucionales seguiría siendo posible dentro de los límites previstos por la Constitución, pero debería estar estrictamente delimitada.
El objetivo no es convertir el Elíseo en un lugar ordinario en el que cualquier registro fuera posible sin precauciones. Es impedir que el prestigio del lugar o la imprecisión de los procedimientos hagan de la institución un santuario inaccesible a la justicia.
Crear un riesgo patrimonial sin instaurar una confiscación política
La voluntad de exponer el patrimonio personal de los responsables a las consecuencias de sus infracciones es moralmente comprensible. Debe, no obstante, traducirse con precisión. No puede imponerse una confiscación porque una política haya fracasado o porque una decisión haya costado cara a la Nación.
El Código Penal ya permite la confiscación del objeto o del producto directo o indirecto de una infracción. Cuando esos bienes no pueden embargarse, la confiscación puede ordenarse por su valor. Existen garantías que protegen los derechos de los terceros de buena fe.
La ley no debe, sin embargo, autorizar simultáneamente la confiscación del bien y la de su valor, lo que equivaldría a confiscar dos veces el mismo producto. La fórmula correcta consiste en prever la confiscación del objeto o del producto de la infracción y, después, una confiscación por valor únicamente cuando esos bienes no puedan embargarse.
Toda ventaja obtenida gracias a la infracción debería poder recuperarse: remuneración oculta, participación financiera disimulada, empleo prometido, ventaja concedida a un allegado o bien adquirido con el producto de la conducta penalmente sancionada.
En cambio, la confiscación de todos los bienes adquiridos legalmente a lo largo de una carrera sería desproporcionada si no se demuestra ningún enriquecimiento personal. Una confiscación patrimonial ampliada debería reservarse a los casos en que se haya establecido una corrupción, un enriquecimiento oculto o una ocultación fraudulenta del patrimonio y en los que la ley aplicable prevea expresamente esa pena.
La responsabilidad patrimonial podría adoptar sobre todo la forma de una reparación civil solicitada por el Estado durante el proceso penal. El Estado se personaría como parte civil y reclamaría los gastos directos, ciertos y cuantificables causados por la infracción. Si el alcance del daño no pudiera determinarse de inmediato, el tribunal podría pronunciarse sobre el principio de la responsabilidad y remitir la evaluación a una vista posterior.
Esta reparación no podría referirse a una estimación abstracta del «declive nacional», a empleos hipotéticamente perdidos ni a beneficios futuros inciertos. Podría, en cambio, cubrir un gasto identificado con precisión: la protección de una tecnología comprometida, una indemnización pagada a una víctima, los gastos directamente comprometidos para reconstituir una capacidad o el coste de una operación que la infracción hizo necesaria.
El patrimonio personal del condenado podría embargarse para ejecutar la resolución judicial, pero únicamente dentro del límite del importe fijado y según el principio de proporcionalidad. El mensaje político sería, no obstante, considerable: un dirigente declarado culpable de una falta intencional grave ya no dejaría sistemáticamente la totalidad del coste directo a la colectividad.
Inscribir la reforma en el nuevo derecho europeo
La protección de los activos estratégicos no puede pensarse como si Francia fuera ajena a la Unión Europea. El Reglamento (UE) 2026/1386, de 17 de junio de 2026, instauró un nuevo marco de control de las inversiones extranjeras en la Unión y derogará el Reglamento 2019/452. Publicado el 26 de junio de 2026, entró en vigor veinte días después de su publicación y será aplicable el 17 de enero de 2028. Impone en particular a todos los Estados miembros disponer de un mecanismo de control que abarque una base común de sectores, tecnologías e infraestructuras sensibles.
El artículo 63 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea prohíbe en principio las restricciones a los movimientos de capitales entre los Estados miembros y entre estos y terceros países. El artículo 65 autoriza, sin embargo, ciertas medidas justificadas en particular por razones de orden público o de seguridad pública, siempre que no constituyan una discriminación arbitraria ni una restricción encubierta.
Esto no impide en absoluto a Francia proteger una empresa, una infraestructura o una tecnología estratégica. Obliga, en cambio, al legislador a adoptar medidas objetivas, necesarias, adecuadas y proporcionadas al riesgo identificado.
El registro estratégico, los procedimientos de evaluación y las sanciones propuestas deberían, por tanto, coordinarse con el mecanismo europeo de cooperación, con la libre circulación de capitales y con el régimen francés de las inversiones extranjeras. La ley no debería sancionar el simple hecho de que un comprador sea extranjero o europeo. Debería apuntar a la violación de una obligación protectora precisa ante un riesgo objetivamente establecido.
De la doctrina al derecho
Esta reforma no puede aplicarse mediante un simple decreto. Los artículos 67 a 68-3 definen directamente el régimen del presidente y de los ministros; su modificación exige, por tanto, una revisión constitucional. Esta seguiría el procedimiento del artículo 89: iniciativa del presidente de la República a propuesta del primer ministro o iniciativa parlamentaria, adopción del mismo texto por las dos cámaras y, después, referéndum o, para un proyecto presentado por el ejecutivo, posible aprobación por el Parlamento reunido en Congreso por mayoría de tres quintos de los votos emitidos.
Una ley orgánica organizaría a continuación la comisión de filtro y las reglas particulares de procedimiento. Una ley ordinaria modificaría el Código Monetario y Financiero, el Código Penal, el Código de Procedimiento Penal y el Código del Patrimonio. Por último, decretos en Consejo de Estado precisarían la clasificación de los activos, la composición de las instancias técnicas y las modalidades de conservación.
Las redacciones siguientes constituyen una base de trabajo sometida al peritaje de constitucionalistas, penalistas, magistrados, especialistas en derecho europeo y del Consejo de Estado.
I. Anteproyecto de ley constitucional
Artículo primero — Responsabilidad del presidente de la República
El artículo 67 de la Constitución se sustituye por las disposiciones siguientes:
«Durante su mandato y durante el mes siguiente al cese de sus funciones, el presidente de la República no podrá, sin perjuicio de los artículos 53-2 y 68, ser requerido para testificar ni ser objeto de una acción, de un acto de información, de instrucción o de procesamiento, ni de ninguna medida coercitiva ante un tribunal francés.
Los plazos de prescripción y de caducidad quedan suspendidos durante ese periodo.
Al término de este, su responsabilidad penal podrá exigirse por los crímenes y delitos cometidos antes o durante su mandato, incluso, en las condiciones previstas en el presente artículo, cuando se hayan realizado en su calidad de presidente de la República.
Ningún procedimiento podrá basarse únicamente en la apreciación de la oportunidad política, económica, industrial, presupuestaria, diplomática o militar de una decisión. La responsabilidad solo podrá exigirse por hechos que correspondan a los elementos constitutivos de una infracción definida por la ley en el momento de su comisión.
El ejercicio de la acción pública, así como cualquier medida coercitiva dirigida contra un expresidente de la República por un acto realizado en esa calidad, están sujetos a la autorización previa de una comisión jurisdiccional independiente cuya composición y normas de funcionamiento determinará una ley orgánica.»
Artículo 2 — Responsabilidad de los miembros del Gobierno
El artículo 68-1 de la Constitución se sustituye por las disposiciones siguientes:
«Los miembros del Gobierno son penalmente responsables de los crímenes y delitos realizados en el ejercicio de sus funciones y definidos por la ley en el momento en que se cometieron.
Son juzgados por los tribunales penales ordinarios en las condiciones fijadas por una ley orgánica.
El ejercicio de la acción pública, así como cualquier medida coercitiva dirigida contra un miembro o exmiembro del Gobierno por un acto realizado en el ejercicio de sus funciones, están sujetos a la autorización previa de la comisión jurisdiccional mencionada en el artículo 67.
Los actos realizados antes de la toma de posesión o ajenos al ejercicio de esas funciones se rigen por el derecho común sin autorización previa.
Ningún procedimiento podrá basarse únicamente en la impugnación de la oportunidad de una política pública.»
Artículo 3 — Supresión del Tribunal de Justicia de la República
«Quedan derogados los artículos 68-2 y 68-3 de la Constitución.
Una ley orgánica determinará las condiciones de transferencia de los procedimientos en curso, los tribunales competentes, las vías de recurso y las normas transitorias necesarias para la supresión del Tribunal de Justicia de la República.»
Artículo 4 — Aplicación en el tiempo
«Las disposiciones que permiten exigir la responsabilidad penal de un expresidente de la República por los actos realizados en esa calidad solo son aplicables a los hechos cometidos después de la entrada en vigor de la presente ley constitucional.
No podrán tener por efecto hacer punibles hechos que no lo eran en la fecha de su comisión ni agravar retroactivamente las penas aplicables.
Los actos ajenos a la función presidencial y los actos realizados por los miembros del Gobierno siguen sujetos a las normas generales de aplicación de la ley penal en el tiempo.»
II. Anteproyecto de ley orgánica relativa al filtro de los procedimientos
Artículo primero — Creación y composición
«Se instituye una Comisión jurisdiccional de solicitudes relativas al ejercicio del poder ejecutivo.
Está compuesta por siete miembros nombrados para un mandato único de seis años: tres magistrados de carrera del Tribunal de Casación, dos miembros del Consejo de Estado y dos magistrados del Tribunal de Cuentas.
Sus miembros ejercen sus funciones con total independencia. No pueden recibir ninguna instrucción de una autoridad política o administrativa y están sujetos a las normas de incompatibilidad, recusación y abstención aplicables a los magistrados.»
Artículo 2 — Solicitud
«Podrán dirigirse a la Comisión el fiscal general ante el Tribunal de Casación, un órgano de instrucción, una asamblea parlamentaria sobre la base de los trabajos de una comisión de investigación o una persona que acredite un perjuicio directo y personal.
Toda solicitud expone los hechos, la decisión de que se trata, la participación alegada de la persona señalada, la calificación jurídica prevista y los elementos que pueden verificarse.»
Artículo 3 — Comprobaciones previas y conservación de las pruebas
«Antes de la decisión de la Comisión, el ministerio fiscal podrá recabar documentos públicos, oír voluntariamente a los terceros que no gocen de la protección constitucional, ordenar comprobaciones no coercitivas y solicitar la conservación de los documentos o datos amenazados de desaparición.
No podrá ejercer la acción pública ni ordenar o requerir una medida coercitiva dirigida contra la persona protegida antes de la autorización de la Comisión.»
Artículo 4 — Criterio de autorización
«La Comisión autoriza el ejercicio de la acción pública y las medidas coercitivas cuando la solicitud se basa en elementos precisos, circunstanciados y verificables que hacen plausible la comisión de una infracción y que no se reducen a la sola impugnación de la oportunidad de una decisión política.
La Comisión no se pronuncia ni sobre la culpabilidad de la persona señalada ni sobre el valor definitivo de las pruebas.»
Artículo 5 — Decisión y recurso
«La Comisión resuelve mediante una decisión motivada en un plazo máximo de seis meses.
Su decisión puede ser objeto, en un plazo de quince días, de un recurso ante una formación especial de la sala de lo penal del Tribunal de Casación. Este recurso versa exclusivamente sobre la competencia, la imparcialidad, la regularidad del procedimiento, la motivación de la decisión y el respeto de los criterios legales.
Una decisión de archivo no impide una nueva solicitud basada en elementos nuevos.»
Artículo 6 — Tribunales competentes
«Tras la autorización de la Comisión, la investigación y la instrucción corresponden a los tribunales penales ordinarios especialmente designados en París.
Los delitos son juzgados por una formación colegiada especializada del tribunal judicial de París. Las apelaciones corresponden a una formación especializada del tribunal de apelación de París. Los crímenes se persiguen y juzgan según las normas de derecho común aplicables a los tribunales penales.
Los magistrados que hayan participado en la Comisión no podrán intervenir posteriormente en la investigación, la instrucción o el enjuiciamiento del asunto.»
III. Proyecto de ley relativa a la protección de los activos estratégicos
Artículo primero — Articulación con el derecho vigente
«Las disposiciones de la presente ley completan el régimen de control de las inversiones extranjeras previsto en los artículos L. 151-3 y siguientes del Código Monetario y Financiero, sin perjuicio de los mecanismos particulares aplicables a la defensa, la energía, las comunicaciones electrónicas y las infraestructuras esenciales.»
Artículo 2 — Definición del activo estratégico
«Constituye un activo estratégico toda empresa, infraestructura, tecnología, capacidad industrial, dato, patente, programa informático, saber hacer o cadena de suministro cuya pérdida de control, interrupción o transferencia pudiera atentar de forma grave y directa contra la defensa, la seguridad, la independencia energética, la continuidad de los servicios esenciales o los elementos esenciales del potencial científico y económico de la Nación.»
Artículo 3 — Clasificación, revisión y recurso
«La clasificación de un activo estratégico resulta de una decisión formal y motivada adoptada previo dictamen de la Comisión Nacional de Evaluación Estratégica.
La clasificación se pronuncia por una duración máxima de cinco años. Puede renovarse tras un nuevo examen de la situación del activo, de los riesgos y de la evolución tecnológica. Puede modificarse o derogarse cuando hayan desaparecido las circunstancias que justificaron su adopción.
La decisión puede estar protegida por un secreto previsto por la ley. No obstante, se notifica a las autoridades investidas del poder de autorizar, prohibir o condicionar una operación relativa al activo.
La responsabilidad penal de quien decide solo puede exigirse sobre la base de esta clasificación si se demuestra que tenía conocimiento personal de ella.
La decisión de clasificación puede ser objeto de recurso ante el tribunal administrativo competente. Su legalidad también puede ser apreciada por el tribunal penal cuando la solución del proceso dependa de ese examen, conforme al artículo 111-5 del Código Penal.»
Artículo 4 — Evaluación previa obligatoria
«Toda operación que pueda conllevar la transferencia del control, de la propiedad intelectual o de una capacidad esencial relativa a un activo estratégico irá precedida de una evaluación que abarque en particular al beneficiario efectivo de la operación, las tecnologías afectadas, los riesgos de dependencia, las consecuencias para la defensa y los servicios esenciales, las soluciones alternativas, las garantías exigidas y las modalidades de su control.
La autoridad competente no podrá resolver antes de la entrega de esta evaluación y de la transmisión de las alertas escritas emitidas por los servicios habilitados.»
Artículo 5 — Motivación y conflictos de intereses
«La autoridad que decida apartarse de un dictamen desfavorable convergente motivará personalmente y por escrito su decisión.
Esta motivación expone las consideraciones de interés general que justifican la operación, las garantías obtenidas, los mecanismos de control y las consecuencias previstas en caso de incumplimiento de los compromisos.
Toda persona que participe en la instrucción o en la decisión revelará los intereses directos o indirectos que puedan afectar a su imparcialidad y se abstendrá cuando se caracterice un conflicto de intereses.»
Artículo 6 — Violación deliberada de una obligación estratégica
«El hecho de que una persona depositaria de la autoridad pública y competente para resolver sobre una operación relativa a un activo estratégico desconozca deliberadamente una obligación particular de protección, información, abstención o control prevista por la ley, cuando se le había notificado la clasificación y una alerta escrita y circunstanciada le había informado de un riesgo grave y directamente previsible para los intereses fundamentales de la Nación, se castiga con cinco años de prisión y 500.000 euros de multa.
Se castiga con las mismas penas el hecho de falsificar, ocultar, alterar o sustraer intencionadamente una información determinante con el fin de permitir la autorización de la operación.
La sola producción posterior de un daño, en ausencia de los elementos anteriores, no puede caracterizar la infracción.»
Esta nueva infracción no sustituiría a las calificaciones existentes. Cuando se estableciera una corrupción, un tráfico de influencias, una toma ilegal de intereses, una falsedad o una connivencia con una potencia, una empresa o una organización extranjera, seguirían siendo aplicables las disposiciones correspondientes del Código Penal.
Artículo 7 — Penas complementarias y confiscación
«Las personas condenadas se exponen a una pena de inhabilitación para ser elegidas y a una prohibición de ejercer una función pública, en las condiciones y por las duraciones determinadas por el Código Penal.
El tribunal ordena la confiscación del objeto o del producto directo o indirecto de la infracción.
Cuando esos bienes no puedan embargarse, la confiscación podrá ordenarse por su valor en las condiciones previstas en el artículo 131-21 del Código Penal.
La confiscación de bienes sin relación directa con la infracción solo podrá imponerse cuando se haya establecido un enriquecimiento personal, una corrupción o una ocultación fraudulenta del patrimonio y el texto que castiga la infracción prevea expresamente esa pena. Quedan preservados los derechos de los terceros de buena fe.»
Artículo 8 — Reparación solicitada por el Estado
«El Estado podrá personarse como parte civil ante el tribunal penal para obtener la reparación de los gastos directos, ciertos y cuantificables resultantes de la infracción.
Cuando el alcance del daño no pueda evaluarse definitivamente en el momento de la sentencia penal, el tribunal podrá pronunciarse sobre el principio de la responsabilidad y remitir el examen del importe a una vista posterior.
El importe de la reparación se determina teniendo en cuenta el nexo causal, la gravedad de la falta, la participación de otros responsables, la ventaja eventualmente obtenida y el principio de proporcionalidad.
Las pérdidas macroeconómicas hipotéticas, los ingresos futuros inciertos y las evaluaciones generales de una pérdida de soberanía no pueden constituir por sí solos un perjuicio reparable sobre esta base.»
Artículo 9 — Conservación de los archivos estratégicos
«Los documentos y datos relativos a los activos estratégicos se conservan durante un periodo que no puede ser inferior a treinta años.
Esta obligación abarca los correos electrónicos, las mensajerías profesionales, los teléfonos de servicio, las plataformas interministeriales y los intercambios realizados mediante una herramienta privada cuando se refieran al ejercicio de una función pública.
Las obligaciones previstas en el presente artículo se imponen no obstante cualquier estipulación contraria de un protocolo celebrado en aplicación del artículo L. 213-4 del Código del Patrimonio. No modifican, por sí mismas, los plazos de comunicación de los archivos al público.»
Artículo 10 — Agravación de la obstrucción al esclarecimiento de la verdad
«El artículo 434-4 del Código Penal se completa con un párrafo redactado así:
"Cuando los hechos se refieran a un documento o a un dato objeto de una orden judicial de conservación dictada en el marco de un procedimiento relativo a un activo estratégico y sean cometidos por una persona depositaria de la autoridad pública, las penas se elevan a cinco años de prisión y 200.000 euros de multa."»
Artículo 11 — Registros en los locales institucionales
«Se completa el Código de Procedimiento Penal para precisar las condiciones de los registros en los locales de la Presidencia de la República, de los servicios del primer ministro y de los ministerios.
Estas operaciones son autorizadas por una formación colegiada de magistrados. La decisión precisa las infracciones investigadas, los lugares afectados y las categorías de documentos buscados.
Cuando se refieran a elementos clasificados, se llevarán a cabo conforme al artículo 56-4 del Código de Procedimiento Penal.
Durante el mandato presidencial, no podrán tener por objeto ni por efecto eludir la inviolabilidad personal del presidente de la República.»
Artículo 12 — Derecho de la Unión Europea
«Las medidas adoptadas en aplicación de la presente ley respetan el Reglamento (UE) 2026/1386 relativo al control de las inversiones extranjeras en la Unión, así como las normas del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea relativas a los movimientos de capitales.
Se basan en criterios objetivos de seguridad, orden público, continuidad de los servicios esenciales o protección de los intereses fundamentales de la Nación. Deben ser necesarias, adecuadas, proporcionadas al riesgo identificado y aplicarse conforme a las obligaciones europeas de cooperación y notificación.»
IV. Textos reglamentarios de aplicación
Un primer decreto en Consejo de Estado organizaría el registro nacional de activos estratégicos, el procedimiento de clasificación, la notificación dirigida a quienes deciden, la revisión quinquenal y la desclasificación. Un segundo decreto precisaría la composición y los métodos de la Comisión Nacional de Evaluación Estratégica. Un tercero definiría las normas de conservación, autenticación y preservación de los archivos digitales.
Órdenes técnicas podrían actualizar las categorías de tecnologías sensibles. No podrían, sin embargo, definir los elementos constitutivos de una infracción ni fijar una pena, materias que corresponden a la ley.
Una reforma destinada a mejorar las decisiones antes de sancionar las faltas
La primera finalidad de esta reforma no sería enviar a más exdirigentes ante los tribunales. Sería modificar la manera en que se preparan y se toman las decisiones estratégicas.
Un ministro que sabe que su arbitraje deberá ser motivado, archivado y eventualmente examinado varios años después tendrá más incentivos para recabar los peritajes necesarios, tratar con seriedad las alertas, verificar la identidad real de los compradores y organizar el seguimiento de los compromisos.
Esta responsabilidad reforzaría también la autoridad moral del poder. El Estado exige al ciudadano que respete la ley, al empresario que responda de sus compromisos, al contribuyente que conserve sus justificantes y al militar que rechace una orden manifiestamente ilegal. No puede aceptar de forma duradera que quienes disponen del poder de transferir una tecnología irreemplazable o de comprometer la independencia industrial del país sean los únicos que nunca deban justificar personalmente sus actos.
La ejemplaridad no significa que un dirigente no pueda equivocarse nunca. Significa que no debe ocultar lo que sabía, eludir los procedimientos que debía respetar ni perseguir un interés particular invocando después el carácter político de su decisión.
La protección funcional debe amparar al responsable que recabó los dictámenes competentes, examinó las alternativas, motivó su elección, obtuvo garantías serias y organizó su control. Aunque la operación fracase, esa persona no debe ser sancionada penalmente por el solo motivo de que el resultado haya resultado desfavorable.
En cambio, el cargo ya no debe poder proteger a quien hubiera ocultado voluntariamente una alerta, falsificado un expediente, desconocido una prohibición o dejado que un interés personal determinara una decisión que afecta a los intereses fundamentales de la Nación.
Conclusión
Una democracia adulta no se limita a elegir a sus dirigentes y luego sustituirlos al final de su mandato. Organiza su responsabilidad, conserva las pruebas, identifica a quienes deciden, distingue el error de la falta y garantiza que una infracción cometida en la cúspide del Estado pueda ser examinada por una justicia independiente.
La protección del presidente debe impedir la parálisis del Estado durante el mandato. No debe producir una irresponsabilidad penal definitiva por los actos futuros realizados en esa calidad. El filtro de los procedimientos dirigidos contra los ministros debe impedir el acoso judicial sin mantener una jurisdicción de excepción. La responsabilidad patrimonial nunca debe convertirse en una confiscación política, pero debe permitir recuperar las ventajas ilícitas y reparar los gastos directamente provocados por una falta intencional.
Esta reforma no debe ser retroactiva, vaga ni dirigida contra un hombre. Debe ser general, prospectiva y lo bastante precisa para aplicarse mañana a todos los presidentes, todos los primeros ministros y todos los miembros del Gobierno, sea cual sea su afiliación política.
Gobernar Francia no debe dar derecho a arriesgar el patrimonio estratégico de la Nación sin arriesgar jamás la propia responsabilidad.
El cargo debe estar protegido, la decisión motivada, las pruebas conservadas y la falta demostrada. Cuando la infracción queda establecida, el poder ejercido ayer ya no debe constituir un refugio contra la justicia de mañana.