За уголовную и имущественную ответственность президента и министров в случае серьёзного посягательства на основополагающие интересы нации
Доктринальное предложение, сопровождаемое конституционной и законодательной архитектурой, вынесенной на экспертизу
Французская демократия опирается на противоречие, которое становится всё труднее защищать. Гражданин отвечает за свои поступки, налогоплательщик — за свои декларации, руководитель предприятия — за вменяемые ему правонарушения или ошибки, а государственные распорядители средств могут быть наказаны за некоторые серьёзные нарушения в рамках их финансовой ответственности. И всё же, когда решение, принятое на вершине государства, приводит к потере стратегической технологии, передаче незаменимого ноу-хау, исчезновению важнейшего промышленного потенциала или к возникновению долговременной зависимости от заграницы, личную ответственность тех, кто принимал решение, становится чрезвычайно трудно установить.
Между тем ущерб может быть огромным. Закрывается завод, патент переходит под чужой контроль, инженеры уезжают, производственная цепочка исчезает, и Франции порой приходится тратить несколько лет на восстановление потенциала, который она позволила вывести со своей территории. Когда пытаешься выяснить, кто располагал информацией, кого предупреждали, кто высказывал оговорки, кто подписал и кто решил не защищать соответствующий актив, решение растворяется между администрацией президента Республики, Матиньоном, несколькими министерствами, центральными ведомствами, контрольными органами и аппаратами, сотрудники которых давно сменили должности.
Речь не о том, чтобы утверждать, будто любая провальная промышленная политика должна становиться правонарушением. Управлять — значит принимать решения в условиях неопределённости. Операция может казаться приемлемой в момент её разрешения и оказаться катастрофической несколько лет спустя. Иностранная компания может отказаться от своих обязательств, технология может приобрести новое значение, международный кризис может перевернуть соотношение сил, а экономический прогноз может быть опровергнут событиями.
Поэтому правосудие никогда не должно осуждать руководителя лишь за то, что история признала его политику плохой. Однако оно должно иметь возможность проводить расследование, когда есть конкретные данные, позволяющие полагать, что провал вызван уже не просто ошибкой оценки, а сокрытием, конфликтом интересов, коррупцией, фальсификацией, умышленным нарушением защитной обязанности или решением, принятым с осознанием серьёзного и непосредственно предсказуемого риска для основополагающих интересов страны.
Отстаиваемый здесь принцип прост: должность нужно защищать, чтобы государство могло действовать, но она не должна служить для того, чтобы окончательно освобождать человека от всякой ответственности. Эта ответственность не должна ни основываться на народном гневе, ни принимать форму политической мести. Она должна вытекать из закона, принятого до совершения деяний, из проверяемых доказательств, из состязательной процедуры и из решения, вынесенного независимым судом.
Защищать президентский мандат, не устанавливая окончательного отпущения грехов
Прежде всего нужно развеять одно недоразумение. Статья 16 Конституции не определяет иммунитет главы государства. Она регулирует чрезвычайные полномочия, которые могут осуществляться, когда институтам Республики, национальной независимости, территориальной целостности или выполнению международных обязательств грозит серьёзная и непосредственная опасность, а нормальное функционирование конституционных органов публичной власти прервано. Даже в такой ситуации президент юридически не получает права делать всё что угодно: его меры должны быть направлены на восстановление нормального функционирования институтов, а их сохранение может контролироваться Конституционным советом.
Режим ответственности главы государства закреплён главным образом в статьях 67 и 68. Статья 67 устанавливает две различные защиты. Первая — безответственность за действия, совершённые президентом в этом качестве, с оговоркой о Международном уголовном суде и процедуре отрешения от должности. Вторая — временная процессуальная неприкосновенность: в течение мандата президента нельзя вызвать для дачи показаний, и против него нельзя возбудить иск, следствие или уголовное преследование во французском суде. Сроки давности и пресекательные сроки приостанавливаются, а процедуры, которым было воспрепятствовано, могут возобновиться через месяц после прекращения полномочий.
Однако такое возобновление не означает, что бывший президент автоматически становится подсудным за все действия, совершённые в Елисейском дворце. Безответственность, связанная с собственно президентскими действиями, сегодня представляет собой защиту по существу, а не простую отсрочку преследования до конца мандата. Конституционный совет, кстати, уточнил, что Высокий суд, учреждённый статьёй 68, не является уголовным судом, призванным судить президента за правонарушения, совершённые в этом качестве: это парламентское собрание, которое может отрешить его от должности в случае нарушения, явно несовместимого с исполнением мандата.
Процессуальная защита президента в течение мандата легитимна. Глава государства не смог бы выполнять свою миссию, если бы каждое дипломатическое, военное, экономическое или промышленное решение могло немедленно вызвать сотни жалоб, вызовов в суд или принудительных мер, призванных парализовать его деятельность. Поэтому непрерывность государства требует сильной неприкосновенности на время исполнения полномочий.
Но эта функциональная защита не должна превращаться в окончательную безответственность за правонарушения, которые были бы совершены при самом исполнении президентских полномочий. Через месяц после окончания полномочий бывший глава государства должен иметь возможность отвечать за преступления и проступки, лично ему вменяемые, в том числе когда они вытекают из президентского акта, при условии, что деяния были совершены после вступления реформы в силу, что они были точно определены как правонарушения на момент их совершения и что независимая комиссия предварительно разрешила возбуждение публичного обвинения или любую принудительную меру против него.
Эта реформа должна иметь исключительно перспективный характер в отношении действий, совершённых в качестве президента. Принцип законности требует, чтобы составы преступлений и проступков и соответствующие наказания определялись законом. Принцип недопустимости обратной силы отдельно предписывает, что наказуемы лишь деяния, которые уже были правонарушением на момент их совершения, и что могут назначаться лишь наказания, применимые в то время.
Такая осторожность может показаться досадной, когда речь идёт о рассмотрении прошлых решений. Однако она необходима для доверия к реформе. Текст, задуманный для того, чтобы задним числом настичь определённого президента, был бы немедленно разоблачён как закон «на случай». Реформа же, применимая ко всем будущим президентам, устанавливает общее правило: никто не должен входить в Елисейский дворец, зная, что правонарушения, которые он совершил бы при исполнении своих функций, будут окончательно выведены из-под действия правосудия.
Подчинить министров судам общей юрисдикции
Положение министров иное. Статья 68-1 Конституции уже предусматривает, что они несут уголовную ответственность за действия, совершённые при исполнении своих функций, если на момент совершения эти действия квалифицировались как преступления или проступки. Однако их судит Суд правосудия Республики.
Этот режим питает подозрения в существовании особого правосудия для политиков. Проблема не обязательно в личной добросовестности членов этого суда, а в его составе и в самом факте его существования: министры не предстают перед судами, которые обычно компетентны судить других граждан.
Поэтому Суд правосудия Республики следует упразднить. Члены правительства должны отвечать перед уголовными судами общей юрисдикции, обладающими достаточной специализацией для рассмотрения сложных дел, в которых переплетаются уголовное право, государственные финансы, тайна национальной обороны, административные решения и промышленная политика. Предварительный фильтр оставался бы необходимым для действий, совершённых при исполнении министерских функций, чтобы простое политическое несогласие не могло автоматически повлечь привлечение в качестве обвиняемого или обыск.
Напротив, деяния, совершённые до назначения министра или совершенно не связанные с его функциями, по-прежнему подпадали бы под общее право без предварительного разрешения. Конституции незачем устанавливать особый режим для частного правонарушения или правонарушения, предшествующего министерскому мандату.
Прежде всего эта реформа позволила бы восстановить всю цепочку принятия решения. Стратегическая продажа или передача технологии редко бывает результатом воли одного человека. Операция может быть подготовлена ведомством, согласована аппаратом министра, разрешена министром экономики, изучена отраслевым министерством, утверждена в Матиньоне и политически поддержана президентом.
Правосудие должно иметь возможность определить точную роль каждого, не сосредоточивая искусственно всю ответственность на президенте и не растворяя её в коллегиальности правительства. Тот, кто добросовестно передал предупреждение, тот, кто лишь исполнил законное указание, тот, кто добивался гарантий, тот, кто принял окончательное решение, и тот, кто, возможно, скрыл решающую информацию, не должны рассматриваться одинаково.
Основополагающие интересы нации уже включают её научный и экономический потенциал
Французское право не сводит основополагающие интересы нации к военной обороне и территориальной целостности. Статья 410-1 Уголовного кодекса включает в них независимость страны, её безопасность, средства обороны и дипломатии, но также и важнейшие элементы её научного и экономического, в том числе сельскохозяйственного, потенциала, а также её культурное наследие.
Следовательно, предприятие, владеющее незаменимой технологией, ядерной технологией, космическим компонентом, возможностями в области кибербезопасности, оборонным программным обеспечением, энергетическим патентом или незаменимой цепочкой поставок, может относиться к юридически охраняемому интересу.
Кроме того, во Франции действует режим предварительного разрешения иностранных инвестиций в чувствительных секторах. Статья L. 151-3 Валютно-финансового кодекса требует разрешения министра экономики для некоторых инвестиций в деятельность, связанную с осуществлением публичной власти или способную нанести ущерб общественному порядку, общественной безопасности или интересам национальной обороны. Разрешение может сопровождаться условиями, призванными защитить эти интересы.
Поэтому предлагаемая реформа не должна создавать параллельную систему, игнорирующую существующие механизмы. Она должна дополнять и усиливать режим, предусмотренный статьями L. 151-3 и следующими Валютно-финансового кодекса, а также специальные механизмы, применимые к обороне, энергетике, телекоммуникациям и важнейшей инфраструктуре.
Сегодня не хватает не всякой формы контроля. Не хватает личной, письменной и отслеживаемой обязанности тех, кто принимает решение, а также возможности привлечь их к ответственности, когда чётко определённые обязанности были умышленно обойдены.
Напротив, создание столь расплывчатого состава, как «упадок Франции», «плохое управление нацией» или «принесение в жертву французских интересов», противоречило бы принципу законности. Эти выражения обладают политической силой, но они не позволяют точно понять, какое поведение запрещено. Законодатель должен определять преступления и проступки достаточно ясно, чтобы судье не приходилось самому изобретать состав правонарушения после совершения деяний.
Поэтому реформа должна начинаться с установления объективных обязанностей. Перед любым решением, касающимся стратегического актива, компетентный орган должен быть обязан установить конечного бенефициара операции, получить технические оценки и оценки безопасности, передать имеющиеся предупреждения, заявить о конфликтах интересов, проверить предложенные гарантии и письменно обосновать любое решение, расходящееся с единодушным отрицательным заключением.
Лишь после создания этих точных обязанностей становится возможным наказывать за их умышленное нарушение.
Классифицировать стратегические активы, не создавая секретного уголовного закона
Национальный реестр стратегических активов позволил бы определить предприятия, технологии, инфраструктуры, патенты, программное обеспечение, данные, цепочки поставок и ноу-хау, утрата контроля над которыми могла бы нанести серьёзный ущерб основополагающим интересам страны.
Часть этого реестра неизбежно должна оставаться конфиденциальной. Публикация полного списка национальных уязвимостей или чувствительных военных технологий создала бы новые риски. Но эта конфиденциальность не должна приводить к существованию секретной уголовной обязанности.
Включение в реестр должно быть результатом формального, мотивированного административного решения, доведённого до сведения органов, компетентных разрешать, запрещать или обусловливать операцию. Чтобы привлечь лицо, принимавшее решение, к уголовной ответственности, правосудию пришлось бы доказать, что оно лично знало о классификации в момент принятия решения.
Решение о классификации не может быть неоспоримым. Предприятие или непосредственно затронутое лицо должно иметь возможность обжаловать его в административном суде. Кроме того, если от законности этой классификации зависит исход уголовного процесса, уголовный суд уже компетентен толковать административный акт и оценивать его законность в соответствии со статьёй 111-5 Уголовного кодекса.
Классификация должна быть ограничена во времени. Первоначальный срок в пять лет, продлеваемый после состязательного пересмотра, позволил бы избежать того, чтобы ставшие обычными технологии бесконечно оставались в исключительном режиме. Администрация должна иметь возможность исключить актив из реестра, когда риски исчезли, но также и продлить или усилить его защиту, когда его стратегическое значение возросло.
Реестр сам по себе никогда не составлял бы определения правонарушения. Он лишь устанавливал бы, что актив подпадал под усиленный защитный режим. Для преследования по-прежнему требовалось бы доказать полномочие на принятие решения, нарушенную обязанность, обстоятельное предупреждение, личную осведомлённость и умышленное поведение.
Что правосудию действительно пришлось бы доказать
Наступления ущерба не может быть достаточно. То, что предприятие закрылось после продажи или что технология перешла под иностранный контроль, не доказывает автоматически, что министр, разрешивший операцию, совершил правонарушение.
Сначала правосудие должно было бы установить точную компетенцию ответственного лица. Глагол «способствовать» слишком широк для определения основного правонарушения, поскольку сотрудник может подготовить досье или организовать совещание, не имея полномочий разрешить операцию или воспрепятствовать ей. Основная ответственность должна касаться лица, наделённого компетенцией принимать решение, а также того, кто умышленно сфальсифицировал, исказил, изъял или скрыл решающую информацию с целью получить разрешение. Иное возможное участие подпадало бы под обычные правила о соучастии.
Затем нужно было бы доказать, что актив был надлежащим образом классифицирован и что лицо, принимавшее решение, знало об этой классификации. Письменное и обстоятельное предупреждение должно было изложить серьёзный и непосредственно предсказуемый риск. Простого мнения о том, что операция будто бы «противоречит суверенитету», было бы недостаточно. Предупреждение должно было указать технологию под угрозой, зависимость, которая может из этого возникнуть, имеющиеся альтернативные решения и конкретные последствия утраты контроля.
Правосудие должно было бы также установить умышленное нарушение конкретной обязанности: запрета принимать решение до получения обязательного заключения, обязанности передать предупреждение, обязанности установить конечного бенефициара, обязанности раскрыть конфликт интересов, необходимости обосновать противоположное решение или обязанности потребовать определённые гарантии.
Наконец, ущерб и причинно-следственная связь должны были бы объективно устанавливаться с помощью состязательных экспертиз. Предприятие может исчезнуть из-за технологического разрыва, частных управленческих ошибок, изменения рынка или решений, принятых через несколько лет после первоначального разрешения. Поэтому суд должен был бы определить, сыграло ли вменяемое поведение достаточно прямую роль в утрате технологии, потенциала или ноу-хау.
Это требование к доказательствам одновременно защищает и нацию, и лиц, принимающих решения. Оно позволяет расследовать серьёзные факты, не превращая каждую промышленную неудачу в уголовное обвинение.
Процессуальный фильтр, который позволяет расследование, а не препятствует ему
Независимая комиссия необходима, чтобы не дать надуманным или чисто активистским жалобам парализовать бывших президентов и министров. Однако она не должна требовать до всякого расследования доказательств, которые может дать только расследование.
Поэтому выражение «серьёзные или согласующиеся улики» не следует использовать на этой стадии. В Уголовно-процессуальном кодексе этот порог позволяет, в частности, привлечь лицо в качестве обвиняемого после того, как расследование уже проведено. Требовать его до доступа к архивам или конфиденциальной переписке значило бы создать замкнутый круг.
Фильтр должен вступать в действие в чётко определённый момент: до возбуждения публичного обвинения и до любой принудительной меры против защищённого лица. Напротив, непринудительные проверки должны оставаться возможными и раньше. Прокуратура могла бы изучать публичные документы, добровольно опрашивать третьих лиц, собирать сообщения, требовать сохранения данных или изучать материалы, надлежащим образом ей переданные.
Комиссия разрешала бы публичное обвинение, когда заявление основано на точных, обстоятельных и проверяемых данных, делающих правдоподобным совершение правонарушения и не сводящихся к простому оспариванию целесообразности государственной политики.
Её решения должны быть мотивированы и могут быть обжалованы в ограниченном порядке в специальном составе уголовной палаты Кассационного суда. Такое обжалование касалось бы не виновности, а компетенции комиссии, её беспристрастности, правильности процедуры, мотивировки её решения и правильного применения законного порога.
Отказ никогда не должен окончательно запрещать всякое расследование. Повторное обращение оставалось бы возможным при наличии новых данных.
Сохранять доказательства, не игнорируя действующее архивное право
Кодекс наследия уже регулирует публичные архивы, образующиеся в результате деятельности государства. Его статья L. 213-4, в частности, разрешает подписывать протоколы об обработке, хранении, использовании или предоставлении доступа к архивам президента Республики, премьер-министра, министров и их личных сотрудников.
Поэтому реформа не должна претендовать на то, что она изобретает хранение президентских и министерских архивов. Она должна установить усиленный режим для дел, касающихся стратегических активов.
Новые обязанности по хранению должны действовать независимо от любых противоречащих им положений архивного протокола, не делая при этом документы немедленно доступными для публики. Три понятия должны оставаться раздельными: срок хранения, условия доступа публики и доступ судебной власти.
Стратегическое досье должно включать записки, заключения, протоколы, электронные письма, служебные мессенджеры, данные служебных телефонов и документы по контролю исполнения. Обмен сообщениями через частный мессенджер или личное устройство также должен передаваться в архив, если он касается публичного решения. Выбор личного средства связи не должен позволять выводить государственное решение из-под обязанностей по хранению.
С момента открытия производства судья должен иметь возможность распорядиться о немедленном сохранении нужных документов и данных. Однако нарушение такого распоряжения не требует создания совершенно нового состава проступка, поскольку статья 434-4 Уголовного кодекса уже карает уничтожение, изъятие или искажение документа с целью воспрепятствовать установлению истины. Когда виновный по своим функциям призван содействовать установлению истины, наказания уже являются более строгими.
Правильным решением было бы дополнить эту статью, чтобы особо ужесточить наказания, когда документ является предметом судебного распоряжения о сохранении, касается стратегического актива и уничтожен или скрыт лицом, облечённым публичной властью.
Сделать возможными обыски в государственных учреждениях, не отрицая тайны национальной обороны
Французское право уже предусматривает особую процедуру обысков в местах, где хранятся сведения, составляющие тайну национальной обороны. Статья 56-4 Уголовно-процессуального кодекса, в частности, требует письменного решения судьи, присутствия председателя Комиссии по тайне национальной обороны или его представителя, описи засекреченных материалов и их опечатывания.
Создавать параллельную процедуру было бы бесполезно. Реформа должна дополнить статью 56-4, уточнив её применение к помещениям администрации президента Республики, Матиньона и министерств.
Обыск в государственном учреждении должен разрешаться коллегиальным составом судей и точно определять искомые правонарушения, соответствующие помещения и категории документов. На тайну национальной обороны нельзя было бы ссылаться огульно, но засекреченные материалы по-прежнему изучались бы в рамках существующей защищённой процедуры.
В течение президентского мандата такая операция не могла бы иметь целью или следствием обход личной неприкосновенности главы государства. Расследование в отношении сотрудников или служебных документов оставалось бы возможным в пределах, предусмотренных Конституцией, но оно должно быть строго ограничено.
Цель не в том, чтобы превратить Елисейский дворец в обычное место, где любой обыск возможен без мер предосторожности. Цель в том, чтобы престиж места или неясность процедур не превращали институт в святилище, недоступное для правосудия.
Создать имущественный риск, не вводя политической конфискации
Стремление сделать личное имущество ответственных лиц уязвимым для последствий их правонарушений морально понятно. Однако его нужно точно выразить в праве. Конфискация не может назначаться потому, что политика потерпела неудачу или решение дорого обошлось нации.
Уголовный кодекс уже допускает конфискацию предмета либо прямого или косвенного дохода от правонарушения. Когда это имущество не может быть изъято, конфискация может быть назначена в денежном эквиваленте. Права добросовестных третьих лиц защищены гарантиями.
Однако закон не должен одновременно разрешать конфискацию имущества и его стоимости, что означало бы дважды конфисковать один и тот же доход. Правильная формулировка состоит в том, чтобы предусмотреть конфискацию предмета или дохода от правонарушения, а затем конфискацию в денежном эквиваленте только в тех случаях, когда это имущество не может быть изъято.
Любая выгода, полученная благодаря правонарушению, должна подлежать изъятию: скрытое вознаграждение, утаённое финансовое участие, обещанная должность, выгода, предоставленная близкому человеку, или имущество, приобретённое на доходы от уголовно наказуемого поведения.
Напротив, конфискация всего имущества, законно приобретённого за карьеру, была бы несоразмерной, если не доказано никакого личного обогащения. Расширенная имущественная конфискация должна применяться только в тех случаях, когда установлены коррупция, скрытое обогащение или мошенническое сокрытие имущества и когда применимый закон прямо предусматривает такое наказание.
Имущественная ответственность могла бы прежде всего принимать форму гражданского возмещения, которого государство требует в ходе уголовного процесса. Государство выступало бы гражданским истцом и требовало бы возмещения прямых, определённых и поддающихся количественной оценке расходов, вызванных правонарушением. Если размер ущерба нельзя определить немедленно, суд мог бы решить вопрос об ответственности в принципе и отложить оценку до следующего заседания.
Такое возмещение не могло бы касаться абстрактной оценки «национального упадка», гипотетически утраченных рабочих мест или неопределённой будущей прибыли. Зато оно могло бы покрывать точно установленные расходы: защиту скомпрометированной технологии, компенсацию, выплаченную потерпевшему, расходы, непосредственно понесённые на восстановление потенциала, или стоимость операции, ставшей необходимой из-за правонарушения.
На личное имущество осуждённого можно было бы обратить взыскание для исполнения судебного решения, но только в пределах установленной суммы и в соответствии с принципом соразмерности. Политический сигнал, тем не менее, был бы весомым: руководитель, признанный виновным в серьёзном умышленном проступке, больше не перекладывал бы систематически всю прямую стоимость на общество.
Вписать реформу в новое европейское право
Защиту стратегических активов нельзя продумывать так, будто Франция находится вне Европейского союза. Регламент (ЕС) 2026/1386 от 17 июня 2026 года установил новую систему проверки иностранных инвестиций в Союзе и отменит регламент 2019/452. Опубликованный 26 июня 2026 года, он вступил в силу через двадцать дней после публикации и станет применимым 17 января 2028 года. В частности, он обязывает все государства-члены иметь механизм проверки, охватывающий общий базовый перечень чувствительных секторов, технологий и инфраструктур.
Статья 63 Договора о функционировании Европейского союза в принципе запрещает ограничения движения капитала между государствами-членами, а также между ними и третьими странами. Однако статья 65 допускает некоторые меры, обоснованные, в частности, соображениями общественного порядка или общественной безопасности, при условии, что они не являются произвольной дискриминацией или скрытым ограничением.
Это ничуть не запрещает Франции защищать стратегическое предприятие, инфраструктуру или технологию. Но это обязывает законодателя принимать объективные меры, необходимые, адекватные и соразмерные выявленному риску.
Поэтому стратегический реестр, процедуры оценки и предлагаемые санкции должны быть согласованы с европейским механизмом сотрудничества, со свободой движения капитала и с французским режимом иностранных инвестиций. Закон не должен наказывать за сам факт того, что покупатель является иностранным или европейским. Он должен быть направлен против нарушения конкретной защитной обязанности перед лицом объективно установленного риска.
От доктрины к праву
Эту реформу нельзя осуществить простым декретом. Статьи 67–68-3 непосредственно определяют режим президента и министров; поэтому их изменение требует пересмотра Конституции. Он проходил бы по процедуре статьи 89: инициатива президента Республики по предложению премьер-министра или парламентская инициатива, принятие одного и того же текста обеими палатами, затем референдум или — для проекта, внесённого исполнительной властью, — возможное одобрение Парламентом, собранным в Конгресс, большинством в три пятых поданных голосов.
Затем органический закон учредил бы фильтрационную комиссию и особые процессуальные правила. Обычный закон внёс бы изменения в Валютно-финансовый кодекс, Уголовный кодекс, Уголовно-процессуальный кодекс и Кодекс наследия. Наконец, декреты Государственного совета уточнили бы классификацию активов, состав технических органов и порядок хранения.
Приведённые ниже формулировки являются рабочей основой, предлагаемой на экспертизу специалистам по конституционному праву, уголовному праву, судьям, специалистам по европейскому праву и Государственному совету.
I. Предварительный проект конституционного закона
Статья первая — Ответственность президента Республики
Статья 67 Конституции заменяется следующими положениями:
«В течение срока своего мандата и в течение месяца после прекращения полномочий президент Республики, с оговоркой статей 53-2 и 68, не может быть вызван для дачи показаний и не может быть подвергнут иску, действиям по расследованию, следствию или преследованию, а также любой принудительной мере во французском суде.
Сроки давности и пресекательные сроки в течение этого периода приостанавливаются.
По его истечении президент может быть привлечён к уголовной ответственности за преступления и проступки, совершённые до или во время его мандата, в том числе — на условиях, предусмотренных настоящей статьёй, — когда они были совершены в качестве президента Республики.
Никакое производство не может быть основано лишь на оценке политической, экономической, промышленной, бюджетной, дипломатической или военной целесообразности решения. Ответственность может наступать только за деяния, соответствующие составу правонарушения, определённого законом на момент их совершения.
Возбуждение публичного обвинения, а также любая принудительная мера против бывшего президента Республики в связи с действием, совершённым в этом качестве, требуют предварительного разрешения независимой судебной комиссии, состав и правила работы которой определяются органическим законом».
Статья 2 — Ответственность членов правительства
Статья 68-1 Конституции заменяется следующими положениями:
«Члены правительства несут уголовную ответственность за преступления и проступки, совершённые при исполнении ими своих функций и определённые законом на момент их совершения.
Их судят уголовные суды общей юрисдикции на условиях, установленных органическим законом.
Возбуждение публичного обвинения, а также любая принудительная мера против члена или бывшего члена правительства в связи с действием, совершённым при исполнении функций, требуют предварительного разрешения судебной комиссии, упомянутой в статье 67.
Действия, совершённые до вступления в должность или не связанные с исполнением функций, подпадают под общее право без предварительного разрешения.
Никакое производство не может быть основано лишь на оспаривании целесообразности государственной политики».
Статья 3 — Упразднение Суда правосудия Республики
«Статьи 68-2 и 68-3 Конституции отменяются.
Органический закон определяет условия передачи текущих производств, компетентные суды, порядок обжалования и переходные правила, необходимые для упразднения Суда правосудия Республики».
Статья 4 — Действие во времени
«Положения, позволяющие привлечь бывшего президента Республики к уголовной ответственности за действия, совершённые в этом качестве, применяются только к деяниям, совершённым после вступления в силу настоящего конституционного закона.
Они не могут иметь следствием признание наказуемыми деяний, которые не были наказуемы на момент их совершения, или ретроактивное ужесточение предусмотренных наказаний.
Действия, не связанные с президентскими функциями, и действия членов правительства остаются подчинёнными общим правилам действия уголовного закона во времени».
II. Предварительный проект органического закона о фильтрации производств
Статья первая — Создание и состав
«Учреждается Судебная комиссия по заявлениям, касающимся осуществления исполнительной власти.
Она состоит из семи членов, назначаемых на единственный шестилетний срок: трёх судей Кассационного суда, двух членов Государственного совета и двух судей Счётной палаты.
Её члены исполняют свои функции в полной независимости. Они не могут получать никаких указаний от политических или административных органов и подчиняются правилам о несовместимости, отводе и самоотводе, применимым к судьям».
Статья 2 — Обращение в комиссию
«В Комиссию могут обратиться генеральный прокурор при Кассационном суде, следственный суд, палата парламента на основании работы следственной комиссии или лицо, доказавшее прямой и личный ущерб.
Любое заявление излагает факты, соответствующее решение, предполагаемое участие указанного лица, предполагаемую юридическую квалификацию и данные, которые можно проверить».
Статья 3 — Предварительные проверки и сохранение доказательств
«До решения Комиссии прокуратура может собирать публичные документы, добровольно опрашивать третьих лиц, не пользующихся конституционной защитой, проводить непринудительные проверки и требовать сохранения документов или данных, которым грозит исчезновение.
Она не может возбудить публичное обвинение, а также назначить или потребовать принудительную меру в отношении защищённого лица до разрешения Комиссии».
Статья 4 — Критерий разрешения
«Комиссия разрешает возбуждение публичного обвинения и принудительные меры, когда заявление основано на точных, обстоятельных и проверяемых данных, делающих правдоподобным совершение правонарушения и не сводящихся к одному лишь оспариванию целесообразности политического решения.
Комиссия не высказывается ни о виновности указанного лица, ни об окончательной доказательной силе улик».
Статья 5 — Решение и обжалование
«Комиссия выносит мотивированное решение в срок не более шести месяцев.
Её решение может быть обжаловано в течение пятнадцати дней в специальном составе уголовной палаты Кассационного суда. Обжалование касается исключительно компетенции, беспристрастности, правильности процедуры, мотивировки решения и соблюдения законных критериев.
Решение об отказе не препятствует повторному обращению на основании новых данных».
Статья 6 — Компетентные суды
«После разрешения Комиссии дознание и следствие относятся к ведению специально назначенных в Париже уголовных судов общей юрисдикции.
Проступки рассматриваются специализированным коллегиальным составом судебного трибунала Парижа. Апелляции рассматриваются специализированным составом Апелляционного суда Парижа. Преступления преследуются и рассматриваются по общим правилам, применимым к судам по уголовным делам.
Судьи, участвовавшие в работе Комиссии, не могут впоследствии участвовать в дознании, следствии или рассмотрении дела».
III. Законопроект о защите стратегических активов
Статья первая — Соотношение с действующим правом
«Положения настоящего закона дополняют режим контроля иностранных инвестиций, предусмотренный статьями L. 151-3 и следующими Валютно-финансового кодекса, без ущерба для особых механизмов, применимых к обороне, энергетике, электронным коммуникациям и важнейшей инфраструктуре».
Статья 2 — Определение стратегического актива
«Стратегическим активом является любое предприятие, инфраструктура, технология, промышленный потенциал, данные, патент, программное обеспечение, ноу-хау или цепочка поставок, утрата контроля над которыми, их прерывание или передача могли бы нанести серьёзный и прямой ущерб обороне, безопасности, энергетической независимости, непрерывности основных услуг или важнейшим элементам научного и экономического потенциала нации».
Статья 3 — Классификация, пересмотр и обжалование
«Классификация стратегического актива производится формальным и мотивированным решением, принятым после заключения Национальной комиссии стратегической оценки.
Классификация устанавливается на срок не более пяти лет. Она может быть продлена после нового рассмотрения положения актива, рисков и технологических изменений. Она может быть изменена или отменена, когда обстоятельства, оправдавшие её принятие, исчезли.
Решение может быть защищено предусмотренной законом тайной. Тем не менее оно доводится до сведения органов, наделённых полномочием разрешать, запрещать или обусловливать операцию с этим активом.
Уголовная ответственность лица, принимающего решение, может наступить на основании этой классификации лишь в том случае, если доказано, что оно лично о ней знало.
Решение о классификации может быть обжаловано в компетентном административном суде. Его законность может также оцениваться уголовным судом, когда исход процесса зависит от такой оценки, в соответствии со статьёй 111-5 Уголовного кодекса».
Статья 4 — Обязательная предварительная оценка
«Любой операции, способной повлечь передачу контроля, интеллектуальной собственности или важнейшего потенциала, касающегося стратегического актива, предшествует оценка, охватывающая, в частности, конечного бенефициара операции, затрагиваемые технологии, риски зависимости, последствия для обороны и основных услуг, альтернативные решения, требуемые гарантии и порядок контроля за ними.
Компетентный орган не может принимать решение до представления этой оценки и передачи письменных предупреждений уполномоченных служб».
Статья 5 — Мотивировка и конфликты интересов
«Орган, решивший отступить от единодушного отрицательного заключения, лично и письменно мотивирует своё решение.
В этой мотивировке излагаются соображения общего интереса, оправдывающие операцию, полученные гарантии, механизмы контроля и предусмотренные последствия в случае невыполнения обязательств.
Любое лицо, участвующее в подготовке или принятии решения, раскрывает прямые или косвенные интересы, способные повлиять на его беспристрастность, и устраняется, если конфликт интересов установлен».
Статья 6 — Умышленное нарушение стратегической обязанности
«Умышленное несоблюдение лицом, облечённым публичной властью и компетентным принимать решение по операции со стратегическим активом, конкретной обязанности по защите, информированию, воздержанию или контролю, предусмотренной законом, при том что ему была сообщена классификация и письменное обстоятельное предупреждение известило его о серьёзном и непосредственно предсказуемом риске для основополагающих интересов нации, наказывается лишением свободы на срок пять лет и штрафом в 500 000 евро.
Тем же наказаниям подлежат умышленная фальсификация, сокрытие, искажение или изъятие решающей информации с целью сделать возможным разрешение операции.
Само по себе последующее наступление ущерба в отсутствие перечисленных выше элементов не образует состава правонарушения».
Этот новый состав не заменял бы существующие квалификации. Если были бы установлены коррупция, торговля влиянием, незаконное извлечение выгоды, подлог или сговор с иностранной державой, предприятием или организацией, соответствующие положения Уголовного кодекса оставались бы применимыми.
Статья 7 — Дополнительные наказания и конфискация
«Осуждённым грозят лишение права быть избранными и запрет занимать публичную должность на условиях и сроки, установленные Уголовным кодексом.
Суд назначает конфискацию предмета либо прямого или косвенного дохода от правонарушения.
Когда это имущество не может быть изъято, конфискация может быть назначена в денежном эквиваленте на условиях, предусмотренных статьёй 131-21 Уголовного кодекса.
Конфискация имущества, не имеющего прямой связи с правонарушением, может быть назначена только в случае, если установлены личное обогащение, коррупция или мошенническое сокрытие имущества и если текст, карающий правонарушение, прямо предусматривает такое наказание. Права добросовестных третьих лиц сохраняются».
Статья 8 — Возмещение, требуемое государством
«Государство может выступить гражданским истцом в уголовном суде, чтобы получить возмещение прямых, определённых и поддающихся количественной оценке расходов, вызванных правонарушением.
Если размер ущерба не может быть окончательно оценён на момент вынесения уголовного приговора, суд может решить вопрос об ответственности в принципе и перенести рассмотрение суммы на следующее заседание.
Размер возмещения определяется с учётом причинно-следственной связи, тяжести проступка, участия других ответственных лиц, возможно полученной выгоды и принципа соразмерности.
Гипотетические макроэкономические потери, неопределённые будущие поступления и общие оценки утраты суверенитета сами по себе не могут составлять подлежащий возмещению ущерб на этом основании».
Статья 9 — Хранение стратегических архивов
«Документы и данные, касающиеся стратегических активов, хранятся в течение срока, который не может быть меньше тридцати лет.
Эта обязанность распространяется на электронную почту, служебные мессенджеры, служебные телефоны, межведомственные платформы и переписку с помощью частного средства связи, если она касается исполнения публичных функций.
Обязанности, предусмотренные настоящей статьёй, действуют независимо от любых противоречащих им положений протокола, заключённого в соответствии со статьёй L. 213-4 Кодекса наследия. Сами по себе они не изменяют сроков предоставления архивов публике».
Статья 10 — Отягчение воспрепятствования установлению истины
«Статья 434-4 Уголовного кодекса дополняется абзацем следующего содержания:
„Если деяния касаются документа или данных, являющихся предметом судебного распоряжения о сохранении, вынесенного в рамках производства, связанного со стратегическим активом, и совершены лицом, облечённым публичной властью, наказание повышается до лишения свободы на срок пять лет и штрафа в 200 000 евро“».
Статья 11 — Обыски в помещениях государственных учреждений
«Уголовно-процессуальный кодекс дополняется, чтобы уточнить условия обысков в помещениях администрации президента Республики, служб премьер-министра и министерств.
Эти действия разрешаются коллегиальным составом судей. В решении уточняются искомые правонарушения, соответствующие помещения и категории документов.
Если они касаются засекреченных материалов, они проводятся в соответствии со статьёй 56-4 Уголовно-процессуального кодекса.
В течение президентского мандата они не могут иметь целью или следствием обход личной неприкосновенности президента Республики».
Статья 12 — Право Европейского союза
«Меры, принимаемые во исполнение настоящего закона, соответствуют регламенту (ЕС) 2026/1386 о проверке иностранных инвестиций в Союзе, а также нормам Договора о функционировании Европейского союза, касающимся движения капитала.
Они основываются на объективных критериях безопасности, общественного порядка, непрерывности основных услуг или защиты основополагающих интересов нации. Они должны быть необходимыми, адекватными, соразмерными выявленному риску и осуществляться в соответствии с европейскими обязанностями по сотрудничеству и уведомлению».
IV. Подзаконные акты о применении
Первый декрет Государственного совета регулировал бы национальный реестр стратегических активов, процедуру классификации, уведомление лиц, принимающих решения, пересмотр раз в пять лет и исключение из реестра. Второй декрет уточнил бы состав и методы Национальной комиссии стратегической оценки. Третий определил бы правила хранения, удостоверения подлинности и сохранности цифровых архивов.
Технические приказы могли бы обновлять категории чувствительных технологий. Однако они не могли бы ни определять составы правонарушений, ни устанавливать наказания — эти вопросы относятся к ведению закона.
Реформа, призванная улучшить решения, прежде чем наказывать за проступки
Первая цель этой реформы состояла бы не в том, чтобы отправлять больше бывших руководителей под суд. Она состояла бы в том, чтобы изменить порядок подготовки и принятия стратегических решений.
Министр, знающий, что его решение придётся обосновать, сдать в архив и, возможно, изучить несколько лет спустя, будет сильнее побуждён собрать необходимые экспертизы, серьёзно отнестись к предупреждениям, проверить подлинную личность покупателей и организовать контроль за выполнением обязательств.
Такая ответственность укрепила бы и моральный авторитет власти. Государство требует от гражданина соблюдать закон, от предпринимателя — отвечать за свои обязательства, от налогоплательщика — хранить подтверждающие документы, от военного — отказываться выполнять явно незаконный приказ. Оно не может долго мириться с тем, что те, кто располагает властью передать незаменимую технологию или поставить на кон промышленную независимость страны, — единственные, кому никогда не приходится лично обосновывать свои действия.
Образцовость не означает, что руководитель никогда не может ошибиться. Она означает, что он не должен скрывать то, что знал, обходить процедуры, которые обязан был соблюдать, или преследовать частный интерес, ссылаясь затем на политический характер своего решения.
Функциональная защита должна распространяться на ответственное лицо, которое собрало компетентные заключения, изучило альтернативы, обосновало свой выбор, добилось серьёзных гарантий и организовало контроль за ними. Даже если операция потерпит неудачу, этот человек не должен подвергаться уголовному наказанию лишь потому, что результат оказался неблагоприятным.
Напротив, должность больше не должна защищать того, кто умышленно скрыл предупреждение, сфальсифицировал досье, нарушил запрет или позволил личному интересу определить решение, затрагивающее основополагающие интересы нации.
Заключение
Зрелая демократия не ограничивается тем, что избирает своих руководителей, а затем заменяет их по окончании мандата. Она организует их ответственность, сохраняет доказательства, устанавливает, кто принимал решения, отличает ошибку от проступка и гарантирует, что правонарушение, совершённое на вершине государства, может быть рассмотрено независимым правосудием.
Защита президента должна предотвращать паралич государства в течение мандата. Она не должна порождать окончательную уголовную безответственность за будущие действия, совершённые в этом качестве. Фильтрация производств в отношении министров должна предотвращать судебное преследование ради давления, не сохраняя чрезвычайного суда. Имущественная ответственность никогда не должна становиться политической конфискацией, но она должна позволять изымать незаконные выгоды и возмещать расходы, непосредственно вызванные умышленным проступком.
Эта реформа не должна быть ретроактивной, расплывчатой или направленной против одного человека. Она должна быть общей, перспективной и достаточно точной, чтобы завтра применяться ко всем президентам, всем премьер-министрам и всем членам правительства, независимо от их политической принадлежности.
Управление Францией не должно давать права рисковать стратегическим достоянием нации, никогда не рискуя собственной ответственностью.
Должность должна быть защищена, решение — мотивировано, доказательства — сохранены, а вина — доказана. Когда правонарушение установлено, власть, осуществлявшаяся вчера, больше не должна служить убежищем от правосудия завтрашнего дня.