Mesure 1.10 — Plafonner les indemnités cumulées à 150 % du mandat principal

Un écrêtement existe déjà

Une collectivité réunit deux réalités qu’il faut absolument distinguer : une assemblée politique qui décide et une administration qui exécute des compétences. Réduire des élus ou supprimer une instance n’efface pas automatiquement routes, collèges, transports, politiques sociales, aménagement ou services de proximité. Tant qu’une compétence subsiste, son budget doit suivre le nouvel acteur qui l’exerce.

Le droit actuel comporte déjà des mécanismes d’écrêtement. Pour certains titulaires de mandats locaux, le cumul d’indemnités est plafonné par référence à une fois et demie l’indemnité parlementaire, après déduction de certaines cotisations. La proposition de 150 % du mandat principal change donc la référence plutôt qu’elle n’invente le principe d’un plafond. ^[1]

Le bon outil n’est donc pas un pourcentage appliqué à la dépense locale globale, mais une matrice de propriété : pour chaque compétence, quel niveau décide avant, quel niveau décide après, quels agents suivent, quels contrats sont transférés, quels frais politiques disparaissent et quels coûts apparaissent ailleurs ? Sans cette matrice, une réforme peut afficher une baisse dans un budget et recréer la même dépense dans un autre.

Le point décisif : définir le mandat principal

Le texte doit définir le « mandat principal » : celui choisi par l’élu, le mieux indemnisé, celui qui comporte une fonction exécutive ou celui obtenu au suffrage direct. Sans cette définition, le plafond serait facile à contourner et produirait des résultats incohérents entre situations comparables. ^[1]

Le véhicule juridique inscrit dans le corpus historique reste un repère, mais il n’est pas reproduit sans examen. Le chapitre retient le niveau de norme réellement nécessaire : Constitution, loi organique, loi ordinaire, décret, règlement d’assemblée ou décision de gestion. Cette hiérarchie est essentielle, car une réforme mal qualifiée peut perdre des mois dans une procédure inutile ou, à l’inverse, être juridiquement fragile parce qu’un texte trop faible a été choisi.

Construire une assiette impossible à contourner

Le mécanisme le plus robuste agrège dans un référentiel unique les indemnités couvertes, identifie automatiquement le mandat principal selon une règle légale, puis écrête le total au-delà de 150 %. Les remboursements de frais réels et justifiés doivent rester hors assiette afin de ne pas transformer une dépense professionnelle en rémunération. ^[1]

La mise en œuvre doit être écrite avant l’entrée en vigueur : état initial, règle cible, autorité responsable, date, exceptions temporaires, données à publier et mécanisme de contrôle. Le pilote indiqué est Parlement / Intérieur / Budget, mais le même acteur ne doit pas produire seul ses chiffres et certifier son propre résultat. Une seconde ligne de contrôle — Parlement, Cour des comptes, inspection, juridiction ou open data — doit pouvoir reproduire le calcul.

Cette exigence de reproductibilité est centrale pour Delta-Sierra. Le lecteur doit pouvoir revenir de la conclusion vers les données de départ, comprendre les hypothèses et identifier la part qui relève encore d’une décision politique. Une mesure peut être ambitieuse sans prétendre que ses paramètres sont déjà tous connus.

Les 80 millions exigent une microsimulation

Les 80 millions d’euros ne peuvent être validés qu’après une microsimulation des cumuls réellement observés. Il faut connaître les montants bruts, les écrêtements déjà appliqués et les fonctions concernées. L’économie est la différence entre le nouvel écrêtement et l’écrêtement existant, non le total des indemnités cumulées. ^[1]

La méthode de calcul doit distinguer budget voté, dépense exécutée et hypothèse. Une enveloppe budgétaire n’est pas toujours intégralement consommée ; une dépense exécutée n’est pas toujours évitable ; une estimation comportementale n’a pas le même niveau de confiance qu’un compte certifié. Le rapport final devra donc attribuer à chaque composante un niveau de confiance et publier une fourchette lorsque la donnée ne permet pas une précision supérieure.

Le bloc Institutions comporte en outre des interactions fortes. Réduire le nombre de parlementaires modifie mécaniquement certains crédits collaborateurs ; supprimer une instance peut réduire des fonctions support déjà comptées ailleurs ; plafonner une rémunération peut affecter une prime traitée par une autre mesure. Le grand livre financier doit attribuer chaque flux à un propriétaire unique afin d’interdire tout double compte.

Automatiser sans exposer les données individuelles

Le calendrier de référence comporte quatre phases. Phase 1 — base zéro : figer effectifs, contrats, indemnités, surfaces, prestations, textes et indicateurs avant réforme. Phase 2 — norme et préparation : adopter le texte, publier les instructions et adapter les systèmes. Phase 3 — transition : laisser expirer ou transférer les engagements en respectant les droits et la continuité du service. Phase 4 — stabilisation : mesurer douze mois complets à périmètre constant.

La transition n’est pas une note de bas de page. Elle peut contenir indemnités, mobilité de personnels, redécoupage, adaptation informatique, résiliation de marchés, réaffectation immobilière ou formation. Ces coûts doivent apparaître dans le tableau de bord, car une réforme dont la dépense initiale est forte peut rester pertinente si son économie récurrente l’amortit ; l’inverse est également vrai.

Préserver les remboursements de frais réels

Un plafond mal conçu peut désinciter certaines responsabilités difficiles ou pousser à reclasser des indemnités sous d’autres catégories. Il faut donc une assiette exhaustive, une publication agrégée des effets, un contrôle automatisé et une procédure de rescrit pour les situations atypiques. ^[1][2][3]

Une objection sérieuse sert à construire un garde-fou. Pour Plafonner les indemnités cumulées à 150 % du mandat principal, il faut donc publier au moins trois familles d’indicateurs : un indicateur institutionnel ou de service, un indicateur budgétaire et un indicateur de risque. Si l’économie augmente tandis que la qualité s’effondre, la mesure n’est pas validée. Si la qualité progresse mais que le coût est simplement déplacé, elle n’est pas davantage validée.

La clause de réexamen doit être prévue dès l’origine. Douze à dix-huit mois après stabilisation, le Parlement ou le contrôleur désigné doit comparer la cible, le réalisé et les effets non anticipés. Les écarts ne sont pas un échec documentaire : ils sont précisément l’information qui permet de corriger une réforme au lieu de maintenir un chiffre devenu irréaliste.

Qui décide quoi le lendemain de la réforme ?

Le lendemain de l’entrée en vigueur, aucune compétence ne doit rester sans propriétaire. C’est pourquoi le dossier doit contenir une carte fonctionnelle des décisions : qui vote, qui signe, qui paie, qui emploie, qui possède les données et qui répond devant l’usager. Cette carte est plus importante qu’un organigramme décoratif, car elle révèle immédiatement les compétences qui ont été supprimées, celles qui ont seulement changé de niveau et celles qui ont nécessité la création d’un nouveau support.

Le contrôle financier doit suivre la même logique. Pour chaque dépense annoncée comme supprimée, le validateur recherche son éventuelle réapparition chez un autre acteur public. Les transferts de personnel, subventions de compensation, conventions de service, systèmes d’information partagés et nouveaux frais de déplacement sont particulièrement importants. Une économie locale n’est consolidée au niveau national que si le coût n’est pas recréé dans une autre administration publique.

Enfin, la réforme doit mesurer la proximité réelle : délais de réponse, distance aux permanences, nombre d’interlocuteurs, participation électorale, diversité des candidatures et capacité des oppositions à exercer leur rôle. Ces indicateurs empêchent de réduire la qualité démocratique à un coût unitaire par élu et permettent d’ajuster les seuils si certaines catégories de territoires sont disproportionnellement pénalisées.

La matrice territoriale qui doit accompagner le texte

Une réforme d’assemblée locale doit commencer par une photographie territoriale : nombre d’élus concernés, strate de population, fonctions exécutives, indemnités effectivement versées, agents mis à disposition, moyens des groupes, locaux, déplacements et règles de remplacement. Sans cette matrice, une moyenne nationale peut être trompeuse parce que les communes, départements et régions n’ont ni les mêmes compétences ni les mêmes structures de coût.

La seconde colonne de la matrice décrit ce qui arrive aux compétences et au travail politique. Une fonction supprimée doit être abandonnée, automatisée, mutualisée ou reprise par un autre organe ; elle ne peut pas disparaître du calcul simplement parce que le siège disparaît. Les transferts d’activité doivent donc être évalués avec leurs moyens humains et matériels afin d’éviter une économie apparente financée par une dépense nouvelle ailleurs.

Le troisième volet est démocratique. Le nombre de sièges, la représentation des territoires peu peuplés, la présence des oppositions et la proximité avec les habitants doivent faire l’objet d’indicateurs avant/après. Une réforme territoriale robuste publie ainsi simultanément le gain financier, les charges transférées et l’effet sur la représentation, plutôt que de réduire le débat à un seul montant.

Ce qu’il faut démontrer avant de retenir la cible de 80 millions d’euros par an

La somme de 80 millions d’euros par an reste ici la cible historique du Plan, pas une créance budgétaire déjà acquise. Pour la transformer en économie inscrivable, le dossier d’impact doit publier une ligne par ligne : dépense de référence exécutée, fraction juridiquement et opérationnellement supprimable, année de disparition, coût de transition, charge reprise ailleurs et économie nette stabilisée. Lorsque la donnée manque, la case doit rester ouverte plutôt que d’être remplacée par une hypothèse invisible.

Le responsable opérationnel proposé — Parlement / Intérieur / Budget — doit livrer cette réconciliation dans un format réutilisable, avec les pièces de source et la formule. Le contrôle externe doit pouvoir refaire le calcul sans demander de données confidentielles supplémentaires, ou expliquer précisément quelles données protégées sont indispensables. Le chiffre final peut donc être inférieur, supérieur ou temporairement nul : l’exigence de Delta-Sierra porte d’abord sur la traçabilité du résultat et l’absence de double compte avec les autres mesures du bloc.

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