Mesure 1.19 — Supprimer les avantages en nature publics sans utilité fonctionnelle

Un mot qui recouvre des réalités incomparables

Les rémunérations et avantages publics sont particulièrement exposés aux faux chiffrages : une moyenne nationale ne permet pas de connaître la distribution des hauts montants, et une valeur fiscale n’est pas toujours un coût budgétaire évitable. La réforme doit donc travailler poste par poste ou par classes homogènes, avec des données brutes, des règles d’assiette et des exceptions explicitement publiées.

Les avantages en nature et moyens liés aux fonctions publiques ne forment pas une ligne budgétaire nationale unique. Véhicules, logements, téléphonie, repas, chauffeurs, déplacements ou mise à disposition de biens relèvent d’employeurs et de régimes différents. Certains sont des éléments de rémunération ; d’autres répondent à une contrainte de sécurité ou de service. ^[1][2][3]

Une baisse apparente peut aussi réapparaître sous forme de contrat, d’externalisation, de prime différente, de remboursement ou de recrutement dans un organisme non couvert. Le périmètre doit donc être consolidé entre administrations et opérateurs. Le résultat pertinent est le coût complet évité à service comparable, non la diminution d’une seule rubrique de paie.

Définir l’avantage personnel avant de le supprimer

La réforme doit d’abord définir l’objet visé : l’avantage personnel non nécessaire à l’exercice de la fonction, et non le moyen de travail justifié. Pour chaque catégorie, la règle doit préciser autorité d’attribution, plafond, déclaration, traitement fiscal, contrôle et conditions de restitution. ^[2]

Le véhicule juridique inscrit dans le corpus historique reste un repère, mais il n’est pas reproduit sans examen. Le chapitre retient le niveau de norme réellement nécessaire : Constitution, loi organique, loi ordinaire, décret, règlement d’assemblée ou décision de gestion. Cette hiérarchie est essentielle, car une réforme mal qualifiée peut perdre des mois dans une procédure inutile ou, à l’inverse, être juridiquement fragile parce qu’un texte trop faible a été choisi.

Créer un registre commun à tous les employeurs publics

Un registre consolidé par employeur public permet de classer les avantages en quatre groupes : sécurité impérative ; nécessité opérationnelle ; compensation statutaire explicitement assumée ; avantage discrétionnaire à supprimer ou facturer. Cette classification crée une base commune aux trois fonctions publiques et aux opérateurs. ^[1][2]

La mise en œuvre doit être écrite avant l’entrée en vigueur : état initial, règle cible, autorité responsable, date, exceptions temporaires, données à publier et mécanisme de contrôle. Le pilote indiqué est Budget / Fonction publique / Collectivités, mais le même acteur ne doit pas produire seul ses chiffres et certifier son propre résultat. Une seconde ligne de contrôle — Parlement, Cour des comptes, inspection, juridiction ou open data — doit pouvoir reproduire le calcul.

Cette exigence de reproductibilité est centrale pour Delta-Sierra. Le lecteur doit pouvoir revenir de la conclusion vers les données de départ, comprendre les hypothèses et identifier la part qui relève encore d’une décision politique. Une mesure peut être ambitieuse sans prétendre que ses paramètres sont déjà tous connus.

Les 180 millions dépendent du coût évitable

L’objectif de 180 millions d’euros ne peut être certifié avant cet inventaire. La valeur fiscale d’un avantage n’est pas nécessairement son coût évitable pour l’administration ; inversement, un coût budgétaire important peut être indispensable au service. L’économie doit être calculée sur le coût marginal évitable, net des solutions de remplacement. ^[1][3]

La méthode de calcul doit distinguer budget voté, dépense exécutée et hypothèse. Une enveloppe budgétaire n’est pas toujours intégralement consommée ; une dépense exécutée n’est pas toujours évitable ; une estimation comportementale n’a pas le même niveau de confiance qu’un compte certifié. Le rapport final devra donc attribuer à chaque composante un niveau de confiance et publier une fourchette lorsque la donnée ne permet pas une précision supérieure.

Le bloc Institutions comporte en outre des interactions fortes. Réduire le nombre de parlementaires modifie mécaniquement certains crédits collaborateurs ; supprimer une instance peut réduire des fonctions support déjà comptées ailleurs ; plafonner une rémunération peut affecter une prime traitée par une autre mesure. Le grand livre financier doit attribuer chaque flux à un propriétaire unique afin d’interdire tout double compte.

Traiter les contrats et moyens existants progressivement

Le calendrier de référence comporte quatre phases. Phase 1 — base zéro : figer effectifs, contrats, indemnités, surfaces, prestations, textes et indicateurs avant réforme. Phase 2 — norme et préparation : adopter le texte, publier les instructions et adapter les systèmes. Phase 3 — transition : laisser expirer ou transférer les engagements en respectant les droits et la continuité du service. Phase 4 — stabilisation : mesurer douze mois complets à périmètre constant.

La transition n’est pas une note de bas de page. Elle peut contenir indemnités, mobilité de personnels, redécoupage, adaptation informatique, résiliation de marchés, réaffectation immobilière ou formation. Ces coûts doivent apparaître dans le tableau de bord, car une réforme dont la dépense initiale est forte peut rester pertinente si son économie récurrente l’amortit ; l’inverse est également vrai.

Sécurité et nécessité de service comme exceptions contrôlées

Une suppression indifférenciée peut compromettre la sécurité ou renchérir le service par des remboursements de frais. Le risque opposé est de qualifier artificiellement de « nécessité » tout avantage existant. Des critères nationaux, une justification écrite et des audits par échantillonnage sont donc nécessaires. ^[2][3]

Une objection sérieuse sert à construire un garde-fou. Pour Supprimer les avantages en nature publics sans utilité fonctionnelle, il faut donc publier au moins trois familles d’indicateurs : un indicateur institutionnel ou de service, un indicateur budgétaire et un indicateur de risque. Si l’économie augmente tandis que la qualité s’effondre, la mesure n’est pas validée. Si la qualité progresse mais que le coût est simplement déplacé, elle n’est pas davantage validée.

La clause de réexamen doit être prévue dès l’origine. Douze à dix-huit mois après stabilisation, le Parlement ou le contrôleur désigné doit comparer la cible, le réalisé et les effets non anticipés. Les écarts ne sont pas un échec documentaire : ils sont précisément l’information qui permet de corriger une réforme au lieu de maintenir un chiffre devenu irréaliste.

Une base de données avant toute décision

Le chiffrage doit commencer par une distribution, non par une moyenne. Il faut connaître combien de personnes ou de postes se situent dans chaque tranche de rémunération ou d’avantage, quels employeurs les portent, quelles composantes sont statutaires, variables ou contractuelles et quelles exceptions sont juridiquement justifiées. Une base agrégée suffisamment fine peut permettre ce calcul sans publier les données personnelles de chaque agent.

Le simulateur doit ensuite appliquer la règle cible à cette base et conserver une trace de chaque correction : plafond, exonération, période transitoire, changement de poste, coût de remplacement ou externalisation. La somme des écarts réellement évitables produit la fourchette d’économie. Cette méthode est plus exigeante qu’un pourcentage global, mais elle permet d’expliquer le résultat à un parlementaire, un syndicat, un magistrat financier ou un citoyen avec la même grille.

Enfin, l’effet dynamique doit être suivi. Une règle de rémunération modifie les comportements de recrutement, de mobilité et de contractualisation. Le site doit donc comparer, après un puis trois ans, l’économie budgétaire avec le taux de vacance, les départs, les recrutements externes et les achats de prestations. Une économie qui se transforme en pénurie ou en externalisation coûteuse doit être corrigée.

Le simulateur public qui rend le chiffrage falsifiable

Une mesure de rémunération ne peut être chiffrée à partir d’un salaire moyen général. Il faut disposer de la distribution réelle des rémunérations concernées, distinguer traitement, primes, indemnités, avantages valorisables et situations statutaires, puis appliquer la règle cible individu par individu ou par tranche. Lorsque ces données ne sont pas publiables nominativement, une distribution anonymisée par décile ou tranche permet néanmoins de rendre le calcul contrôlable.

Le simulateur public doit afficher les paramètres qui font varier le résultat : seuil retenu, assiette incluse, exceptions légales, effectifs, coût employeur, calendrier d’entrée en vigueur et effets de transition. Il doit aussi montrer le scénario sans réforme. Le lecteur peut alors vérifier qu’une économie provient bien de la règle proposée et non d’une hypothèse cachée sur les départs, les recrutements ou les primes.

Enfin, le contrôle doit intégrer les réactions possibles : déplacement vers une prime non plafonnée, recours accru à des contractuels, externalisation, difficulté de recrutement ou requalification d’un avantage. Une économie brute n’est donc jamais le dernier chiffre. Le chiffre public pertinent est le gain net après contournements documentés, coûts d’adaptation et éventuels besoins de compensation ciblée.

Ce qu’il faut démontrer avant de retenir la cible de 180 millions d’euros par an

La somme de 180 millions d’euros par an reste ici la cible historique du Plan, pas une créance budgétaire déjà acquise. Pour la transformer en économie inscrivable, le dossier d’impact doit publier une ligne par ligne : dépense de référence exécutée, fraction juridiquement et opérationnellement supprimable, année de disparition, coût de transition, charge reprise ailleurs et économie nette stabilisée. Lorsque la donnée manque, la case doit rester ouverte plutôt que d’être remplacée par une hypothèse invisible.

Le responsable opérationnel proposé — Budget / Fonction publique / Collectivités — doit livrer cette réconciliation dans un format réutilisable, avec les pièces de source et la formule. Le contrôle externe doit pouvoir refaire le calcul sans demander de données confidentielles supplémentaires, ou expliquer précisément quelles données protégées sont indispensables. Le chiffre final peut donc être inférieur, supérieur ou temporairement nul : l’exigence de Delta-Sierra porte d’abord sur la traçabilité du résultat et l’absence de double compte avec les autres mesures du bloc.

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