Pourquoi cette mesure ?
La transparence des rémunérations financées par l’argent public répond à une question légitime : le citoyen doit pouvoir comprendre combien coûtent les fonctions les mieux rémunérées, les primes, les écarts entre organismes et l’évolution des hauts salaires. Mais « publication intégrale » ne doit pas être comprise comme la mise en ligne nominative de la fiche de paie de chaque infirmier, enseignant ou agent communal. L’objectif pertinent est la transparence des fonctions, des fourchettes, des composantes et des rémunérations les plus élevées, avec identité seulement lorsque l’intérêt public et le droit le justifient.
Pour 11.09, le critère de réussite n’est donc pas le nombre de nouvelles règles adoptées mais la transformation observable du mécanisme « Transparence des rémunérations publiques ». Avant le déploiement national, le dossier fixe l’état de départ, le public concerné, le responsable de la donnée et la procédure de recours. Cette discipline permet de distinguer une proposition politique — légitime à débattre — d’une économie ou d’un résultat déjà démontré. Elle rend également possible un abandon documenté si l’expérimentation montre que le coût administratif, le risque juridique ou l’effet social est supérieur au bénéfice.
État des lieux en 2026 : partir de ce qui existe réellement
La loi impose déjà à certains organismes et collectivités la publication annuelle de la somme des dix plus hautes rémunérations, accompagnée d’indicateurs de répartition femmes-hommes. Des statistiques de rémunération sont également publiées par la fonction publique. Le prochain niveau consiste à harmoniser les formats, rendre les séries comparables et documenter les rémunérations exceptionnelles, plutôt que de multiplier des fichiers hétérogènes difficiles à analyser.
Source au point d’usage : Légifrance — loi du 6 août 2019, transparence rémunérations ↗
11.09 doit partir des obligations de transparence déjà créées pour certaines hautes rémunérations publiques et des données déjà disponibles dans les rapports, documents budgétaires ou jeux de données. L’objectif n’est pas de constituer un fichier nominatif général de tous les agents mais de rendre comparables les rémunérations des fonctions où la transparence présente un intérêt public proportionné. La réforme doit distinguer publication nominative, publication par fonction et publication statistique, chacune ayant un niveau différent d’atteinte à la vie privée et d’utilité pour le contrôle citoyen.
Démonstration financière : brut, net, transition et double compte
Cette mesure ne crée pas d’économie budgétaire automatique. Elle fournit une infrastructure de contrôle permettant ensuite d’identifier des anomalies ou de documenter d’autres plafonds. Le coût concerne l’extraction, l’anonymisation, la qualité des données et le portail. Le bénéfice financier n’est compté que lorsqu’une décision distincte réduit effectivement une rémunération ou supprime une prime. Ainsi, la transparence ne s’attribue pas artificiellement les économies produites par les mesures Institutions ou Administration.
11.09 est d’abord une mesure de transparence ; elle ne doit donc pas recevoir artificiellement une économie budgétaire parce qu’une publication pourrait exercer une pression future sur les rémunérations. Le coût doit intégrer la normalisation des données, la validation, l’anonymisation lorsque nécessaire et la maintenance du portail. Si une baisse de dépense apparaît ensuite à la suite de décisions explicites sur des rémunérations, elle peut être attribuée à la mesure qui modifie effectivement ces rémunérations, pas à la seule publication des données.
Droit applicable et mise en œuvre
Le RGPD et le droit au respect de la vie privée imposent une proportionnalité. La rémunération est une donnée personnelle lorsqu’elle permet d’identifier une personne. La loi peut prévoir des obligations de transparence renforcées pour certaines fonctions publiques de premier plan, mais une publication nominative générale de tous les agents serait disproportionnée. Le dispositif doit donc définir des catégories, des seuils, des champs publiés, des durées de conservation et des modalités de contestation.
Le véhicule « Loi ordinaire + open data » décrit la voie principale de 11.09, pas une formule magique. Les textes secondaires, les consultations, la protection des données, les règles budgétaires et les droits transitoires peuvent exiger plusieurs actes successifs. La page distingue donc ce qui relève de la loi, du règlement, de la doctrine administrative et de l’organisation interne. Une difficulté sur une couche ne justifie pas de contourner la hiérarchie des normes : le Plan B change le chemin d’exécution tout en conservant les garanties et le droit au recours.
Plans A, B et C : maintenir l’objectif sans contourner le droit
Créer un schéma open data national : fonction, employeur, rémunération totale, composantes, année et sexe lorsque pertinent, avec identité pour les catégories légalement publiques.
Si la publication nominative est trop large juridiquement, publier les fonctions et montants par tranches ainsi que les dix ou cent rémunérations les plus élevées sans identité hors fonctions publiques majeures.
Si certains employeurs ne peuvent produire immédiatement le format, commencer par les données existantes, imposer un calendrier de qualité et publier le taux de couverture.
Le Plan B réduit le périmètre nominatif aux responsabilités les plus élevées et publie le reste par tranches, fonctions ou organismes. Le Plan C renonce à toute extension nominative et impose seulement un format statistique harmonisé permettant les comparaisons. Ces scénarios préservent l’objectif de lisibilité tout en offrant des niveaux différents de protection de la vie privée. Le choix doit être guidé par la proportionnalité et non par l’idée que davantage de noms publiés signifierait automatiquement davantage de transparence utile.
Risques, objections et garde-fous
Une base mal conçue peut exposer des personnes, permettre le harcèlement ou produire des comparaisons trompeuses entre rémunération brute, nette, indemnités, avantages et temps de travail. Un autre risque est la fragmentation : chaque organisme publie un PDF impossible à agréger. La réforme impose donc définitions communes, métadonnées, contrôles automatiques et explication des périmètres.
La publication nominative doit être retirée ou réduite lorsqu’elle dépasse ce qui est nécessaire au regard de la fonction exercée, expose des données non pertinentes ou entraîne des erreurs persistantes de rattachement. La clause d’arrêt porte sur le niveau de granularité, pas sur la transparence elle-même : même si le nominatif est abandonné pour une catégorie, la publication agrégée peut continuer. Ce mécanisme permet de corriger une atteinte disproportionnée sans perdre l’objectif de contrôle des dépenses de rémunération.
Indicateurs, audit et preuve de réussite
Tableau minimal : employeurs couverts ; taux de données structurées ; rémunérations supérieures aux seuils ; écarts inexpliqués ; corrections ; délais de publication ; demandes de rectification ; incidents de confidentialité ; réutilisations open data.
La réussite de 11.09 se mesure par le pourcentage d’organismes publiant dans le format commun, le délai entre clôture de l’exercice et publication, le taux de données corrigées après contrôle et la capacité à reconstituer les composantes de rémunération. Il faut aussi suivre les demandes de rectification liées à des données personnelles ou erronées. Un portail rempli de fichiers PDF incomparables peut afficher beaucoup d’informations tout en restant peu transparent ; l’indicateur doit donc valoriser la qualité et la comparabilité des données.
Approfondissement : ce que la synthèse ne doit pas cacher
Publier la fonction avant le nom
Pour contrôler l’organisation, le citoyen a surtout besoin de connaître le coût d’un poste, sa catégorie et son employeur. L’identité individuelle ajoute parfois une information utile pour les responsables publics majeurs, mais elle n’est pas nécessaire pour chaque agent. La transparence graduée protège mieux les deux objectifs.
11.09 doit publier un dictionnaire des données : rémunération principale, primes ou parts variables, avantages lorsque le droit autorise leur publication, période et fonction de référence. Chaque champ doit indiquer s’il est nominatif, pseudonymisé ou agrégé. Cette documentation est aussi importante que le portail lui-même, car elle empêche de comparer deux montants construits sur des assiettes différentes. Le lecteur doit pouvoir savoir exactement ce qui est inclus avant de conclure qu’une fonction ou un organisme rémunère davantage qu’un autre.
Rendre les années comparables
Une rémunération exceptionnelle peut inclure rappel, indemnité de départ ou changement de périmètre. Le jeu de données doit donc fournir l’année, la durée d’emploi et les composantes principales. Sans ces informations, un classement annuel produit davantage de polémique que de contrôle.
Relier la transparence aux décisions
Le portail permet de détecter des écarts, mais une anomalie statistique n’est pas une irrégularité. Elle doit déclencher une explication, un audit ou une comparaison de fonctions. L’économie éventuelle appartient ensuite à la décision qui corrige la dépense.
Sources primaires et institutionnelles
- Légifrance — loi du 6 août 2019, transparence rémunérations ↗
- data.gouv.fr — rémunérations publiques ↗
- CNIL — données des salariés et agents ↗