Fusionner 35 grappes d’opérateurs lorsque les missions se recouvrent

Pourquoi cette réforme existe

ANALYSE La mesure 3.05 ne doit pas être lue comme un slogan de suppression. Son objet est de transformer une intention de réforme en décision vérifiable. Deux organismes actifs sur le même domaine ne sont pas automatiquement des doublons. Une fusion n’a de sens que si leurs missions sont compatibles, que l’indépendance de l’un n’est pas une garantie essentielle et que la convergence des systèmes, des statuts et des implantations n’absorbe pas les gains attendus. Cette distinction est indispensable : la Bible France cherche à savoir ce qui doit changer, pourquoi, avec quel véhicule juridique et avec quel effet net pour le contribuable et l’usager. ^[1]

Ce que la mesure change réellement

ANALYSE La proposition est la suivante : Passer d’une logique de fusion par intitulé à une logique de grappes documentées : mêmes bénéficiaires, chaînes de décision proches, fonctions support duplicatives et gains de gouvernance démontrables. Elle s’inscrit dans le volume consacré aux agences et opérateurs, où l’objectif général n’est pas de nier les missions publiques mais de tester la valeur de chaque couche institutionnelle. Une fonction utile peut être conservée alors que son organisation change profondément ; inversement, une petite structure peut être maintenue si son autonomie protège une expertise ou une impartialité irremplaçable.

Méthode d’exécution et calendrier

EXÉCUTION Les 35 grappes seraient évaluées avec une fiche unique : mandat, bénéficiaires, tutelle, données, systèmes, achats, immobilier, effectifs et gouvernance. Trois scénarios seraient chiffrés pour chaque grappe — coopération renforcée, fonctions support communes, fusion juridique — afin d’éviter que la fusion soit la réponse par défaut. Le calendrier doit comporter un état zéro, un scénario cible, une phase de transition et une date de mesure à régime permanent. Aucun gain ne doit être revendiqué pendant une période où ancien et nouveau dispositifs fonctionnent en parallèle sans isoler ce double coût.

Chiffrage : ne jamais confondre enveloppe et économie

CHIFFRAGE Le coût de chaque grappe est calculé selon trois architectures. Le scénario coopération ne supprime presque aucun coût fixe mais peut réduire achats et support ; le scénario mutualisation ajoute un centre commun ; le scénario fusion peut supprimer gouvernances, baux, contrats et systèmes après transition. La différence entre ces scénarios, et non le budget cumulé des organismes, constitue la base financière de décision.

Contrôle, données et indicateurs

CONTRÔLE La réforme doit produire un tableau de bord spécifique : Nombre de grappes auditées ; scénarios comparés ; délai de convergence ; systèmes retirés ; surfaces immobilières évitées ; coût de transition ; économies nettes à trois et cinq ans ; qualité de service avant/après. Ces indicateurs sont publiés avant et après la transformation. Lorsque l’effet recherché est qualitatif — délai plus court, responsabilité plus claire ou meilleure disponibilité des données — il est mesuré comme tel et non converti artificiellement en euros.

Objections et garde-fous

ANALYSE L’objection centrale est réelle : Le risque classique est la “fusion qui coûte d’abord et économise jamais” : double fonctionnement, harmonisation salariale vers le haut, migration informatique, déménagements, contentieux et perte de compétences. Chaque dossier doit donc séparer dépenses ponctuelles et économies de régime permanent. Le garde-fou consiste à documenter le scénario contrefactuel, à maintenir les obligations légales et la continuité de service, puis à organiser une revue indépendante après douze et vingt-quatre mois. Une réforme est corrigée si les coûts se déplacent au lieu de disparaître ou si la qualité se dégrade.

Décision publique et critères de réussite

ANALYSE Une grappe n’est fusionnée que si le scénario juridique fait mieux que la simple coopération ou mutualisation sur trois critères au moins : circuits de décision, coût récurrent et qualité de service. Le bilan deux ans après recense personnes morales effectivement supprimées, marchés et logiciels retirés, temps de coordination et coûts de transition encore non amortis.

Dossier spécifique : ce qui doit être démontré

Une grappe n’est pas une fusion automatique

Le terme « grappe » doit désigner un ensemble d’organismes dont les missions, publics, données ou fonctions support présentent des recouvrements mesurables. Avant toute fusion, la carte distingue trois options : coopération renforcée, mutualisation de fonctions et fusion juridique. Cette hiérarchie évite de supprimer une personnalité morale simplement parce que deux logos interviennent sur un même secteur.

Tracer un graphe de dépendances

Pour chaque organisme, le dossier recense tutelle, subventions, taxes affectées, effectifs, bases de données, implantations, contrats et principaux partenaires. Les liens sont visualisés en graphe : deux organismes très proches juridiquement peuvent partager peu de processus ; deux organismes séparés peuvent au contraire utiliser les mêmes systèmes et fournisseurs. La décision de fusion doit s’appuyer sur ce graphe plutôt que sur une proximité de nom.

Tester trois scénarios financiers

Le scénario A conserve les entités mais mutualise achats et support ; le scénario B crée une structure commune tout en gardant des directions métiers ; le scénario C fusionne juridiquement. Pour chacun, on publie coûts de transition, économies récurrentes, risques de service et délai de retour. La Direction du Budget rappelle l’importance du périmètre des opérateurs et de leurs emplois dans la lecture des coûts publics. ^[1]

Ne fusionner que lorsque la gouvernance devient plus simple

Une fusion ratée ajoute une couche : ancienne organisation informelle, nouvelle direction centrale et systèmes toujours séparés. Le critère de réussite n’est donc pas le nombre de personnes morales supprimées mais la réduction observable des circuits de décision, des doubles fonctions, des marchés et des applications. Si le nouvel ensemble nécessite davantage de coordination qu’avant, la fusion ne produit pas la simplification recherchée.

Définir une grappe par les flux réels

Deux opérateurs ne doivent pas être regroupés parce que leurs noms paraissent proches. La grappe est construite à partir de flux observables : mêmes bénéficiaires, mêmes données, mêmes achats, mêmes implantations, mêmes fonctions de contrôle ou même tutelle. Une matrice compare ensuite trois niveaux d'intégration : coopération, mutualisation et fusion juridique. Certaines grappes peuvent n'avoir besoin que d'un système partagé ou d'une convention de service ; d'autres peuvent justifier un établissement unique. L'analyse doit donc faire apparaître ce qui est réellement doublonné, ce qui est complémentaire et ce qui doit rester séparé pour des raisons de contrôle ou d'indépendance.

Prévoir un test anti-fusion

Une fusion est refusée si elle crée un organisme si large que les métiers deviennent illisibles, si elle concentre des fonctions qui doivent se contrôler mutuellement, ou si le coût de migration dépasse durablement le gain attendu. Le dossier compare aussi la capacité de direction, le nombre de sites, l'hétérogénéité des statuts et la compatibilité des systèmes d'information. Un regroupement réussi doit produire une responsabilité plus claire et un service plus simple ; si le nouvel ensemble ajoute seulement une strate de coordination au-dessus d'anciennes structures intactes, il ne s'agit pas d'une rationalisation mais d'un étage supplémentaire.

Les données à publier pour rendre la mesure contestable

La documentation d’une grappe doit être visuelle : graphe des organismes, flux budgétaires, applications partagées, tutelles et implantations. Pour chacune des trois options, un tableau indique le nombre de directions, conseils, contrats et systèmes restant après réforme. La fusion juridique n’est retenue que si elle produit un écart structurel observable par rapport à la mutualisation seule.

Test grandeur nature : une grappe avant les trente-quatre autres

Une première grappe est choisie parce qu’elle contient plusieurs organismes avec fonctions support et publics proches. Pendant l’étude, aucune fusion n’est présumée : les trois scénarios sont chiffrés, le graphe des dépendances est publié et les personnels peuvent signaler les missions que le modèle aurait oubliées. La méthode n’est étendue qu’après comparaison entre économies prévues et complexité réellement retirée.