Mesure 3.09 — Réinternaliser AFIT France sans confondre flux d’infrastructure et économie

Une mesure de structure, pas une disparition de 3,75 milliards d’euros

La mesure 3.09 propose de réinternaliser l’Agence de financement des infrastructures de transport de France, souvent appelée AFIT France ou AFITF, dans l’administration centrale du ministère chargé des transports. C’est un excellent cas pilote parce qu’il oblige à distinguer deux choses que les débats sur les agences mélangent très souvent : le volume d’argent qu’une agence fait transiter et le coût propre de l’existence de cette agence. En 2026, les recettes affectées et crédits budgétaires de l’AFIT France sont évalués à environ 3,75 milliards d’euros. Ce montant finance des infrastructures de transport. Le supprimer du budget de l’agence ne ferait pas disparaître les routes, voies ferrées, transports collectifs ou engagements déjà financés. Si l’État reprend la mission, il doit reprendre aussi les flux financiers nécessaires à cette politique.

Le vrai sujet est donc institutionnel : faut-il conserver une personne morale autonome, un conseil d’administration, une comptabilité propre, un ordonnateur et une architecture de financement distincte pour répartir des crédits dont les orientations sont déjà définies par l’État ? Le Sénat a répondu de manière assez nette dans son enquête sur l’agencification : certaines agences de financement de petite taille peuvent être réinternalisées dans une structure disposant d’une masse critique suffisante, et il cite explicitement l’AFITF parmi les organismes dont les activités seraient reprises par l’administration centrale du ministère des transports.

Ce qu’est juridiquement AFIT France

Le code des transports qualifie l’AFITF d’établissement public national à caractère administratif, doté de la personnalité morale et de l’autonomie financière, placé sous la tutelle du ministre chargé des transports. Sa mission consiste à contribuer au financement d’infrastructures nationales ou territoriales : ferroviaire, routier, fluvial, portuaire, transports collectifs, ouvrages et certains partenariats. Elle peut accorder des subventions d’investissement, des avances remboursables et des fonds de concours. Elle dispose d’un conseil d’administration et de ressources propres ou affectées prévues par les textes budgétaires.

Cette autonomie a une fonction : isoler et programmer des financements pluriannuels, rendre visibles certaines ressources et permettre à l’agence d’engager des opérations dans la durée. C’est l’argument principal de ses défenseurs. Il ne faut pas le caricaturer. Un outil budgétaire dédié peut contribuer à protéger une politique d’investissement contre les arbitrages de court terme. La question du Plan n’est donc pas de nier cette fonction, mais de savoir si la personnalité juridique séparée est indispensable pour l’exercer, ou si les mêmes garanties de programmation peuvent être recréées dans le budget de l’État.

Une structure minuscule au regard des flux qu’elle administre

Les auditions de la commission d’enquête sénatoriale sont éclairantes : l’AFIT France a été présentée comme une structure disposant de quatre agents permanents, qui s’appuie fortement sur l’administration centrale du ministère. Le Sénat a aussi relevé une difficulté de lecture des coûts : une ligne budgétaire de personnel très faible pouvait donner une image incomplète, parce que des moyens étaient portés par le ministère. Ce point est précisément celui qui doit guider le chiffrage. Une agence peut sembler presque gratuite dans ses propres comptes si une partie de son fonctionnement est déjà fournie par sa tutelle ; la supprimer ne transforme donc pas automatiquement ces moyens en économies.

Cette configuration crée cependant une question de gouvernance légitime. Quand une structure de quelques agents administre plusieurs milliards d’euros de flux, avec un conseil d’administration et une comptabilité autonome, l’État doit démontrer la valeur ajoutée spécifique de cette séparation. Si la direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités prépare déjà les dossiers, si le ministère apporte l’expertise et si les choix restent politiquement arbitrés par l’État, la réinternalisation peut simplifier la chaîne de responsabilité : le ministère programme, ordonne, rend compte et assume directement devant le Parlement.

Ce que la réinternalisation changerait concrètement

La réforme ne doit pas consister à fermer l’agence un vendredi et à demander au ministère de « se débrouiller » le lundi. Il faut transférer proprement les conventions, autorisations d’engagement, échéanciers, recettes affectées, engagements contractuels, archives, systèmes comptables et responsabilités d’ordonnateur. Les textes du code des transports créant et organisant l’établissement doivent être modifiés ou abrogés. Les lois de finances doivent rediriger les taxes et fractions de taxes aujourd’hui affectées à l’établissement vers un compte, un programme ou une architecture budgétaire assurant la continuité du financement des infrastructures.

Un mécanisme de programmation pluriannuelle est indispensable. Sans lui, la réinternalisation pourrait améliorer la lisibilité administrative mais affaiblir la visibilité des investissements de long terme. Une solution possible serait un programme budgétaire clairement identifié, accompagné d’une trajectoire pluriannuelle votée et d’un rapport annuel au Parlement. L’objectif serait de conserver l’avantage de la programmation tout en supprimant une couche institutionnelle séparée.

Qui décide, qui paie, qui exécute et qui contrôle ?

Qui décide ? Le Gouvernement propose la réinternalisation et les modifications réglementaires ; le Parlement intervient pour les dispositions législatives et budgétaires, notamment les affectations de recettes. Qui paie ? Les ressources consacrées aux infrastructures restent des ressources publiques ; elles continuent à financer les mêmes projets tant que la politique n’est pas elle-même modifiée. Qui exécute ? Le ministère des transports, principalement ses directions compétentes, reprend la programmation et la gestion. Qui contrôle ? Le Parlement contrôle le programme budgétaire, la Cour des comptes audite l’exécution et le ministère publie un compte rendu des engagements et paiements.

Le chiffrage reproductible : isoler le coût propre de l’agence

Le chiffrage doit partir du coût complet de la structure, pas de son budget d’intervention. Il faut additionner les rémunérations réellement supportées par l’agence ou le ministère pour son fonctionnement, indemnités, conseil d’administration, comptabilité, audit, systèmes, locaux, prestations, frais bancaires éventuels et temps administratif spécifique. Il faut ensuite retrancher le coût que l’administration centrale devra reprendre : agents, outils, contrôle comptable, production des documents budgétaires et gestion des conventions.

À cette économie comptable peuvent s’ajouter des gains de simplification — moins de doubles circuits, moins de conventions internes, délais plus courts — mais ils ne doivent pas être convertis en euros sans mesure. Inversement, la première année peut coûter davantage à cause du transfert des contrats, de la transformation des systèmes et de l’accompagnement des personnels. Le site doit donc publier séparément : économie de fonctionnement, coût de transition et gain de délai.

Ce qui est certain, ce qui reste à documenter

Est certain : le statut juridique de l’AFITF, la nature de ses missions, l’ordre de grandeur de 3,75 milliards d’euros de ressources/crédits en 2026 et le fait que le Sénat a recommandé la réinternalisation. Est fortement documenté : le très faible effectif permanent propre et l’appui de l’administration centrale. Reste à documenter précisément : le coût complet annuel de gouvernance et de fonctionnement que la disparition de la personne morale ferait réellement disparaître. Tant que cette dernière donnée n’est pas établie, annoncer une économie nette en dizaines ou centaines de millions d’euros serait spéculatif.

Risques, objections et garde-fous

La principale objection est la perte de sanctuarisation : une agence dédiée peut rendre les crédits d’infrastructure plus visibles et protéger une programmation pluriannuelle. Le garde-fou doit être budgétaire : identification claire des crédits, trajectoire pluriannuelle et rapport public détaillé. Deuxième objection : une administration centrale pourrait être plus lente. Le projet doit donc fixer des délais de décision, publier le nombre de conventions et mesurer le temps entre décision de financement et paiement. Troisième objection : la suppression pourrait seulement déplacer les quatre agents et les mêmes fonctions. C’est possible ; dans ce cas, l’économie budgétaire serait faible, et le site doit le dire.

La mesure reste néanmoins intéressante si elle améliore la responsabilité. Aujourd’hui, un flux peut être préparé par le ministère, décidé dans une architecture d’agence et financé par des recettes affectées. Après réinternalisation, le ministre et son administration seraient plus directement comptables de la programmation devant le Parlement. La valeur d’une réforme de l’État ne se résume donc pas à une économie ; elle peut aussi se mesurer par la réduction du nombre d’interfaces et la clarté de la chaîne de décision.