Mesure 1.09 — Rendre le non-cumul des exécutifs locaux réellement cohérent

Partir du droit existant, pas d’un faux vide juridique

Une collectivité réunit deux réalités qu’il faut absolument distinguer : une assemblée politique qui décide et une administration qui exécute des compétences. Réduire des élus ou supprimer une instance n’efface pas automatiquement routes, collèges, transports, politiques sociales, aménagement ou services de proximité. Tant qu’une compétence subsiste, son budget doit suivre le nouvel acteur qui l’exerce.

Depuis la réforme organique de 2014, le mandat parlementaire est déjà incompatible avec de nombreuses fonctions exécutives locales : maire, adjoint, président ou vice-président d’EPCI, de département ou de région, notamment. La mesure ne peut donc pas être présentée comme si le cumul parlementaire-exécutif local était encore libre. ^[1]

Le bon outil n’est donc pas un pourcentage appliqué à la dépense locale globale, mais une matrice de propriété : pour chaque compétence, quel niveau décide avant, quel niveau décide après, quels agents suivent, quels contrats sont transférés, quels frais politiques disparaissent et quels coûts apparaissent ailleurs ? Sans cette matrice, une réforme peut afficher une baisse dans un budget et recréer la même dépense dans un autre.

Où le cumul subsiste encore réellement

Le chantier utile porte sur les cumuls qui subsistent entre fonctions locales, organismes satellites, présidences déléguées et responsabilités hors des incompatibilités existantes. Chaque interdiction nouvelle doit définir exactement les fonctions visées, le délai de choix et les conséquences en cas de non-option. ^[1][2][3]

Le véhicule juridique inscrit dans le corpus historique reste un repère, mais il n’est pas reproduit sans examen. Le chapitre retient le niveau de norme réellement nécessaire : Constitution, loi organique, loi ordinaire, décret, règlement d’assemblée ou décision de gestion. Cette hiérarchie est essentielle, car une réforme mal qualifiée peut perdre des mois dans une procédure inutile ou, à l’inverse, être juridiquement fragile parce qu’un texte trop faible a été choisi.

Définir les fonctions exécutives et assimilées

Le chapitre propose un registre national des fonctions exécutives et assimilées croisé avec le Répertoire national des élus, puis une liste légale d’incompatibilités. L’objectif est la disponibilité, la prévention des conflits de rôle et la lisibilité démocratique davantage qu’une chasse abstraite au nombre de mandats. ^[1][3]

La mise en œuvre doit être écrite avant l’entrée en vigueur : état initial, règle cible, autorité responsable, date, exceptions temporaires, données à publier et mécanisme de contrôle. Le pilote indiqué est Parlement / Intérieur, mais le même acteur ne doit pas produire seul ses chiffres et certifier son propre résultat. Une seconde ligne de contrôle — Parlement, Cour des comptes, inspection, juridiction ou open data — doit pouvoir reproduire le calcul.

Cette exigence de reproductibilité est centrale pour Delta-Sierra. Le lecteur doit pouvoir revenir de la conclusion vers les données de départ, comprendre les hypothèses et identifier la part qui relève encore d’une décision politique. Une mesure peut être ambitieuse sans prétendre que ses paramètres sont déjà tous connus.

Pourquoi 200 millions ne sont pas une économie autonome

Le chiffre de 200 millions d’euros ne dispose pas d’une base autonome démontrée. Une incompatibilité peut supprimer une indemnité cumulée, mais elle peut surtout conduire à la désignation d’une autre personne qui percevra l’indemnité correspondante. L’économie budgétaire nette peut donc être nulle même lorsque la gouvernance s’améliore. ^[1][3]

La méthode de calcul doit distinguer budget voté, dépense exécutée et hypothèse. Une enveloppe budgétaire n’est pas toujours intégralement consommée ; une dépense exécutée n’est pas toujours évitable ; une estimation comportementale n’a pas le même niveau de confiance qu’un compte certifié. Le rapport final devra donc attribuer à chaque composante un niveau de confiance et publier une fourchette lorsque la donnée ne permet pas une précision supérieure.

Le bloc Institutions comporte en outre des interactions fortes. Réduire le nombre de parlementaires modifie mécaniquement certains crédits collaborateurs ; supprimer une instance peut réduire des fonctions support déjà comptées ailleurs ; plafonner une rémunération peut affecter une prime traitée par une autre mesure. Le grand livre financier doit attribuer chaque flux à un propriétaire unique afin d’interdire tout double compte.

Mettre en conformité lors des renouvellements

Le calendrier de référence comporte quatre phases. Phase 1 — base zéro : figer effectifs, contrats, indemnités, surfaces, prestations, textes et indicateurs avant réforme. Phase 2 — norme et préparation : adopter le texte, publier les instructions et adapter les systèmes. Phase 3 — transition : laisser expirer ou transférer les engagements en respectant les droits et la continuité du service. Phase 4 — stabilisation : mesurer douze mois complets à périmètre constant.

La transition n’est pas une note de bas de page. Elle peut contenir indemnités, mobilité de personnels, redécoupage, adaptation informatique, résiliation de marchés, réaffectation immobilière ou formation. Ces coûts doivent apparaître dans le tableau de bord, car une réforme dont la dépense initiale est forte peut rester pertinente si son économie récurrente l’amortit ; l’inverse est également vrai.

Disponibilité des élus et vivier local

La réforme doit éviter de priver les petites collectivités de candidats ou d’expérience sans bénéfice identifié. Des incompatibilités centrées sur les véritables fonctions exécutives, des délais de mise en conformité et une évaluation par taille de collectivité sont préférables à une interdiction générale de toute responsabilité. ^[3]

Une objection sérieuse sert à construire un garde-fou. Pour Rendre le non-cumul des exécutifs locaux réellement cohérent, il faut donc publier au moins trois familles d’indicateurs : un indicateur institutionnel ou de service, un indicateur budgétaire et un indicateur de risque. Si l’économie augmente tandis que la qualité s’effondre, la mesure n’est pas validée. Si la qualité progresse mais que le coût est simplement déplacé, elle n’est pas davantage validée.

La clause de réexamen doit être prévue dès l’origine. Douze à dix-huit mois après stabilisation, le Parlement ou le contrôleur désigné doit comparer la cible, le réalisé et les effets non anticipés. Les écarts ne sont pas un échec documentaire : ils sont précisément l’information qui permet de corriger une réforme au lieu de maintenir un chiffre devenu irréaliste.

Qui décide quoi le lendemain de la réforme ?

Le lendemain de l’entrée en vigueur, aucune compétence ne doit rester sans propriétaire. C’est pourquoi le dossier doit contenir une carte fonctionnelle des décisions : qui vote, qui signe, qui paie, qui emploie, qui possède les données et qui répond devant l’usager. Cette carte est plus importante qu’un organigramme décoratif, car elle révèle immédiatement les compétences qui ont été supprimées, celles qui ont seulement changé de niveau et celles qui ont nécessité la création d’un nouveau support.

Le contrôle financier doit suivre la même logique. Pour chaque dépense annoncée comme supprimée, le validateur recherche son éventuelle réapparition chez un autre acteur public. Les transferts de personnel, subventions de compensation, conventions de service, systèmes d’information partagés et nouveaux frais de déplacement sont particulièrement importants. Une économie locale n’est consolidée au niveau national que si le coût n’est pas recréé dans une autre administration publique.

Enfin, la réforme doit mesurer la proximité réelle : délais de réponse, distance aux permanences, nombre d’interlocuteurs, participation électorale, diversité des candidatures et capacité des oppositions à exercer leur rôle. Ces indicateurs empêchent de réduire la qualité démocratique à un coût unitaire par élu et permettent d’ajuster les seuils si certaines catégories de territoires sont disproportionnellement pénalisées.

La matrice territoriale qui doit accompagner le texte

Une réforme d’assemblée locale doit commencer par une photographie territoriale : nombre d’élus concernés, strate de population, fonctions exécutives, indemnités effectivement versées, agents mis à disposition, moyens des groupes, locaux, déplacements et règles de remplacement. Sans cette matrice, une moyenne nationale peut être trompeuse parce que les communes, départements et régions n’ont ni les mêmes compétences ni les mêmes structures de coût.

La seconde colonne de la matrice décrit ce qui arrive aux compétences et au travail politique. Une fonction supprimée doit être abandonnée, automatisée, mutualisée ou reprise par un autre organe ; elle ne peut pas disparaître du calcul simplement parce que le siège disparaît. Les transferts d’activité doivent donc être évalués avec leurs moyens humains et matériels afin d’éviter une économie apparente financée par une dépense nouvelle ailleurs.

Le troisième volet est démocratique. Le nombre de sièges, la représentation des territoires peu peuplés, la présence des oppositions et la proximité avec les habitants doivent faire l’objet d’indicateurs avant/après. Une réforme territoriale robuste publie ainsi simultanément le gain financier, les charges transférées et l’effet sur la représentation, plutôt que de réduire le débat à un seul montant.

Ce qu’il faut démontrer avant de retenir la cible de 200 millions d’euros par an

La somme de 200 millions d’euros par an reste ici la cible historique du Plan, pas une créance budgétaire déjà acquise. Pour la transformer en économie inscrivable, le dossier d’impact doit publier une ligne par ligne : dépense de référence exécutée, fraction juridiquement et opérationnellement supprimable, année de disparition, coût de transition, charge reprise ailleurs et économie nette stabilisée. Lorsque la donnée manque, la case doit rester ouverte plutôt que d’être remplacée par une hypothèse invisible.

Le responsable opérationnel proposé — Parlement / Intérieur — doit livrer cette réconciliation dans un format réutilisable, avec les pièces de source et la formule. Le contrôle externe doit pouvoir refaire le calcul sans demander de données confidentielles supplémentaires, ou expliquer précisément quelles données protégées sont indispensables. Le chiffre final peut donc être inférieur, supérieur ou temporairement nul : l’exigence de Delta-Sierra porte d’abord sur la traçabilité du résultat et l’absence de double compte avec les autres mesures du bloc.

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