Le problème n’est pas seulement le nombre de textes
Le Conseil d’État constate depuis longtemps que la qualité du droit se dégrade lorsque les normes s’accumulent, se superposent et deviennent instables. Son étude sur la simplification recommande de maîtriser la production normative et d’améliorer l’application de la norme, plutôt que de considérer chaque nouvelle procédure comme une solution. [1]
Le chantier de codification du code général de la fonction publique donne un exemple concret : la codification peut fusionner des dispositions, abroger des textes obsolètes et rendre le droit plus intelligible sans nécessairement modifier les droits substantiels. La mission de cinq ans doit donc combiner abrogation, consolidation et réécriture lisible. [2]
Mesurer avant d’abroger
Chaque ministère doit fournir une cartographie des obligations qu’il impose : textes, formulaires, déclarations, contrôles, pièces justificatives, fréquences et population concernée. La mission classe ensuite chaque obligation selon quatre issues : maintenir, simplifier, fusionner ou supprimer. Une mesure n’est considérée comme supprimée que si les systèmes et procédures correspondants disparaissent aussi ; sinon le droit change mais la charge administrative reste.
Le tableau de bord doit mesurer les délais, le nombre d’étapes, le volume de données demandées, les coûts informatiques et le temps consacré par les usagers, entreprises, collectivités et agents. Cette méthode empêche le gouvernement d’annoncer mille suppressions portant sur des dispositions minuscules tout en créant une nouvelle obligation très lourde.
Ne pas confondre codification et réduction des droits
Légifrance recense actuellement 76 codes en vigueur lorsque le filtre est limité aux codes applicables. Ce chiffre est supérieur à la référence historique de 69 utilisée par le Plan et doit donc être actualisé dans le chantier. [3] La consolidation ne signifie pas qu’il faudrait faire disparaître des pans du droit : plusieurs codes peuvent être regroupés ou réorganisés sans supprimer les protections qu’ils contiennent.
La mission doit publier pour chaque opération une table de concordance ancienne/nouvelle numérotation, une justification des abrogations et un délai de stabilité. Les professions et services qui utilisent quotidiennement le texte doivent pouvoir retrouver une règle sans dépendre d’un moteur de recherche ou d’une doctrine non opposable. La qualité du droit se mesure aussi à cette continuité d’usage.
Rendre le programme falsifiable chaque année
Le Conseil d’État a déjà travaillé sur des indicateurs permettant de mesurer l’inflation normative, précisément parce qu’un phénomène souvent dénoncé doit être documenté. [4] V20.35.0 reprend cette philosophie : bilan annuel public, stock de textes, flux créé/supprimé, volume d’articles modifiés, stabilité et estimation des charges.
La cible financière de 8 à 12 milliards d’euros par an ne peut pas être reprise comme un rendement garanti. Elle doit être reconstruite domaine par domaine : heures économisées, coûts de conformité évités, dépenses administratives supprimées et gains de délai. Le montant net n’est consolidé que lorsque ces effets sont observables et qu’ils ne correspondent pas à une charge déplacée vers un autre acteur.
Construire une chaîne de simplification qui résiste au retour des normes
Un nettoyage sur cinq ans doit fonctionner comme une chaîne éditoriale du droit : inventaire, qualification de la norme, identification de son objectif, mesure de son usage, consultation des administrations et usagers, puis abrogation, fusion ou réécriture. Le Conseil d'État insiste régulièrement sur la qualité et l'intelligibilité du droit ; cette doctrine doit guider la sélection plutôt qu'un objectif spectaculaire de pages supprimées. [1] Le programme doit aussi distinguer les textes obsolètes, les doublons, les obligations européennes, les protections substantielles et les simples modalités procédurales.
La codification fournit un précédent utile : regrouper des règles peut améliorer l'accès sans modifier immédiatement leur substance. L'expérience du Code général de la fonction publique rappelle cependant qu'une opération de codification demande un travail juridique long, des tables de concordance et une gestion des renvois. [2] La liste Légifrance des codes en vigueur montre par ailleurs que le droit positif évolue continuellement ; le chantier ne doit donc pas figer un nombre historique comme s'il était immuable. [3]
Le résultat annuel doit être falsifiable. Pour chaque famille de normes, le Parlement devrait recevoir le nombre d'obligations créées et supprimées, le temps administratif estimé avant/après, les contentieux apparus, les corrections nécessaires et les secteurs où la simplification n'a produit aucun gain. Les travaux du Conseil d'État sur l'inflation normative peuvent servir de cadre méthodologique à ce suivi. [4] Sans cette mesure de charge, une baisse du nombre de textes pourrait masquer des obligations plus lourdes concentrées dans moins d'articles.
Règle de chiffrage
La cible historique de 8 à 12 milliards d’euros par an doit rester un objectif du Plan tant qu’un protocole de mesure des charges évitées n’en établit pas le montant.
Le coût de transition — migrations, formation, immobilier, indemnités ou double fonctionnement — est publié séparément et n’est jamais masqué dans l’économie annuelle.
Cette mesure dans le système
La mesure 2.04 prépare directement 2.05 et 2.06 : nettoyer les normes, limiter leur flux futur et réorganiser les codes sont trois opérations différentes mais interdépendantes. Le registre commun doit indiquer si une règle est supprimée, simplifiée, déplacée ou recodifiée ; sinon une même modification pourrait être revendiquée trois fois comme résultat du Plan alors qu’elle ne produit qu’un seul effet pour l’usager.
Notes et sources
- Conseil d’État — Simplification et qualité du droit — source primaire/institutionnelle utilisée pour le cadre de la mesure.
- DGAFP — Code général de la fonction publique et codification — source primaire/institutionnelle utilisée pour le cadre de la mesure.
- Légifrance — liste des codes en vigueur — source primaire/institutionnelle utilisée pour le cadre de la mesure.
- Conseil d’État — Mesurer l’inflation normative — source primaire/institutionnelle utilisée pour le cadre de la mesure.
