Auditer les 552 entités du périmètre avant toute suppression

Pourquoi commencer par un audit, et non par une liste de suppressions ?

PROPOSITIONLe Plan de Rupture place cette mesure en tête du bloc « Agences / opérateurs » pour une raison méthodologique : avant de fusionner, réintégrer ou supprimer une structure, il faut savoir exactement ce qu’elle fait, ce qu’elle coûte et ce qui arriverait à sa mission le lendemain de la réforme. Le chiffre de 552 entités préservées appartient au périmètre de travail interne du Plan ; il ne doit surtout pas être présenté comme le nombre officiel de tous les organismes publics français. Le droit budgétaire emploie notamment la catégorie d’opérateur de l’ÉtatCatégorie budgétaire utilisée pour des entités juridiquement distinctes de l’État mais étroitement liées à une politique publique, contrôlées et financées selon des critères déterminés., mais l’univers public comprend aussi des autorités, établissements, groupements et organismes qui ne relèvent pas tous de cette catégorie.

DONNÉE OFFICIELLELa loi de finances pour 2026 autorise 2 016 588 emplois de l’État et le budget de l’État finance indirectement, en totalité ou en partie, 401 389 ETPT relevant des opérateurs de l’État. ^[1] Ce nombre mesure des emplois en ETPTÉquivalent temps plein travaillé : unité qui pondère l’effectif par la quotité de travail et la durée de présence dans l’année., pas un nombre d’organismes. C’est un bon exemple de la discipline que cette page veut imposer : une donnée n’est utile que si son unité, son année et son périmètre sont explicités.

Ce qu’est réellement un opérateur de l’État

EXPLICATIONLe mot « agence » est trompeur parce qu’il ne correspond pas à une forme juridique unique. Une structure appelée agence peut être un établissement public, une autorité administrative, une association ou relever d’un autre régime. Inversement, de nombreux opérateurs ne portent pas le mot « agence » dans leur nom. L’audit doit donc commencer par le statut juridique, puis seulement examiner le nom, l’organigramme ou la communication de l’entité.

La documentation budgétaire retient classiquement plusieurs critères pour qualifier un opérateur : activité de service public non marchande, contrôle étroit de l’État et contribution directe à une politique définie par celui-ci. Cette qualification sert notamment à consolider crédits, emplois et performance dans les documents budgétaires. ^[3] Elle ne signifie pas qu’un opérateur est inutile ; au contraire, l’autonomie peut être justifiée lorsqu’elle protège une expertise, permet une gestion spécialisée, sépare une fonction de régulation du décideur politique ou donne de la continuité à une politique de long terme.

ANALYSELa bonne question n’est donc pas « combien d’agences ? », mais : quelle valeur produit l’autonomie juridique ou administrative par rapport à une organisation directement intégrée à l’État ? Une structure qui remplit une mission indispensable peut parfaitement être réformée ; une structure peu coûteuse peut malgré tout créer des délais ou des responsabilités diffuses ; à l’inverse, une structure coûteuse peut justifier son existence si son indépendance ou sa spécialisation apporte un bénéfice démontrable.

L’audit en sept dossiers : passer du nom de l’organisme à son coût complet

1. Identité, base légale et tutelle

Le premier dossier doit répondre à des questions simples mais souvent dispersées : quel texte crée l’organisme ? Quel ministère exerce la tutelle ? Existe-t-il un conseil d’administration, une direction générale, des antennes régionales, des filiales ou participations ? La structure possède-t-elle la personnalité morale ? Peut-elle emprunter ? Reçoit-elle des taxes affectées ? ^[3] Ces éléments déterminent ce qui peut être supprimé par décret, ce qui exige une loi et ce qui suppose une reprise de contrats ou de patrimoine.

2. Mission et production réelle

Le deuxième dossier décrit ce que l’entité délivre effectivement : décisions, autorisations, contrôles, subventions, expertise, recherche, données, prestations, achats, infrastructures ou services aux citoyens. Il faut distinguer la mission prévue par les textes de l’activité réellement exercée. Une mission peut être utile alors que son véhicule institutionnel ne l’est plus ; c’est précisément cette distinction qui évite la réforme spectaculaire mais inefficace.

3. Moyens financiers, humains et patrimoniaux

Le troisième dossier consolide les crédits budgétaires, ressources propres, taxes affectées, masse salariale, emplois, trésorerie, immobilier, systèmes d’information et achats externes. La loi impose déjà au rapport sur les opérateurs de publier de nombreuses données de ce type, y compris des séries d’exécution et des informations immobilières. ^[2] L’audit Delta-Sierra doit donc réutiliser les données existantes avant de demander de nouvelles remontées.

4. Interfaces et doublons

Le quatrième dossier cartographie les interfaces : combien de conventions faut-il signer avec le ministère ? Qui prépare la décision ? Qui la contrôle ? Qui répond au Parlement ? Qui possède la donnée ? Qui finance l’informatique ? Un « doublon » ne doit jamais être décrété parce que deux organismes travaillent sur le même thème. Il n’existe que si deux unités accomplissent une fonction comparable pour le même bénéficiaire et que la fusion ne détruit ni indépendance nécessaire ni compétence spécialisée.

5. Qualité et délais

Le cinquième dossier mesure la production et les délais. Une économie budgétaire qui allonge de six mois une autorisation critique peut être une mauvaise réforme. Il faut donc publier quelques indicateurs comparables : délai médian, stock de dossiers, coût par acte lorsque cela a un sens, taux d’erreur ou de reprise, satisfaction du bénéficiaire, disponibilité des systèmes et qualité des données.

6. Risques de transfert

Le sixième dossier liste tout ce qui survivrait à la suppression : obligations légales, contrats, agents, contentieux, subventions déjà engagées, systèmes, archives, bâtiments, compétences rares. Ces éléments constituent le « passif de transition ». Leur oubli est la principale manière de fabriquer une économie fictive.

7. Scénario contrefactuel

Enfin, l’audit doit écrire noir sur blanc ce qui se passerait si l’entité n’existait plus. Quelle direction reprendrait la mission ? Avec quels agents ? Quel budget ? Quel délai de transfert ? Si aucune réponse crédible n’existe, la suppression n’est pas prête. Si la réponse est simple, documentée et moins coûteuse, le scénario devient testable.

Cinq décisions possibles au lieu d’un verdict binaire

Comment chiffrer une économie sans compter deux fois la même chose

CHIFFRAGELe coût à examiner n’est pas le budget total qui traverse l’entité. Une agence peut distribuer un milliard d’euros d’aides et ne coûter qu’une fraction de cette somme à faire fonctionner ; si l’aide subsiste, le milliard ne devient jamais une économie. Inversement, une réintégration peut générer des économies de gouvernance ou de support mais obliger le ministère à reprendre une partie des agents et des outils.

Le gain de temps ou de lisibilité peut être important, mais il ne doit pas être converti arbitrairement en euros. Delta-Sierra doit pouvoir dire qu’une réforme améliore la chaîne de décision tout en produisant peu d’économies comptables. C’est une information, pas un échec.

Concrètement, qu’est-ce que cela changerait ?

Pour un citoyen ou une entreprise, l’audit n’a d’intérêt que s’il finit par réduire les interfaces inutiles : moins de guichets redondants, des règles plus cohérentes, un dossier qui n’est pas ressaisi trois fois et un responsable clairement identifiable. Pour un agent public, la réforme doit au contraire éviter le slogan « on supprime l’agence » sans solution sur le poste, la compétence, le lieu de travail ou l’outil informatique. La qualité de la transition se mesure à la continuité du service.

Pour le Parlement et les citoyens, la contrepartie devrait être une publication standardisée des résultats : organisme, mission, budget, emplois, coût complet, indicateurs, recommandation, économie nette attendue, coût de transition et décision finale du Gouvernement. L’audit devient alors un dispositif de contrôle démocratique plutôt qu’un rapport qui disparaît dans une armoire. ^[2]

Les objections sérieuses

« Le coût de l’audit peut devenir une nouvelle bureaucratie. »

L’objection est valable si chaque ministère recrée sa propre méthode et si les entités produisent des centaines de pages. La réponse est un jeu de données commun, des pièces déjà disponibles et une équipe centrale réduite chargée surtout de vérifier les écarts. L’audit doit collecter moins de documents, mais les rendre comparables.

« Une structure autonome peut protéger l’expertise contre les arbitrages politiques. »

C’est parfois vrai, en particulier pour la régulation, la recherche ou l’évaluation. Le test d’autonomie doit donc être substantiel : indépendance juridiquement nécessaire, expertise rare, financement pluriannuel, neutralité ou gestion spécialisée. Si ces bénéfices existent, la recommandation peut être de maintenir l’entité tout en mutualisant ses fonctions support.

« Les économies seront surestimées. »

C’est précisément le risque que la méthode doit empêcher. Aucun montant ne doit être validé tant que le scénario après réforme n’est pas budgété. Une économie annoncée sans organisme repreneur, sans effectifs de reprise et sans coût de migration reste une hypothèse politique, pas une économie certifiée.